Lessico minimo per capire la finanza pubblica

di
finanza pubblica
Photo credit: An& on Visual Hunt / CC BY-NC

Per quanto l’economia sia lontana dall’essere una scienza esatta, soprattutto sul fronte delle previsioni, rimane fondamentale un linguaggio comune e una chiarezza definitoria di alcuni concetti per poter sviluppare un dibattito sensato anche su questi temi così importanti. Concetti che sono definiti in parte dalla legge e dal funzionamento della Repubblica Italiana, in parte dalla dottrina economica.

Forniamo con questo articolo alcune definizioni per una migliore comprensione di come si costruisce il bilancio di uno Stato e di come si finanzia l’attività dello Stato, offrendo alcuni strumenti per una migliore valutazione di quanto viene deciso dal Governo e dal Parlamento.

Finanza pubblica

Partiamo dal campo di gioco, ovvero la Finanza Pubblica. Comprende l’insieme delle attività di gestione dei soldi nelle casse dello Stato, delle Regioni e degli altri enti pubblici.

Le entrate possibili derivano dalla valorizzazione (e quindi dalla messa a reddito) del patrimonio statale/regionale/dell’ente pubblico, ma soprattutto derivano dalle tasse (le entrate tributarie). Le uscite riguardano i servizi che lo Stato eroga ai cittadini come sanità, trasporti, scuola, pensioni, e le spese per il mantenimento delle diverse strutture statali, quali per esempio uffici pubblici, ministeri e Parlamento.

Sia le entrate che le uscite possono essere definite ordinarie o straordinarie, a seconda che siano ricorrenti o una tantum. Le entrate ricorrenti sono principalmente le tasse (comprese le imposte e le accise), ma anche i rendimenti degli investimenti patrimoniali (i dividendi delle società controllate e gli affitti di immobili di proprietà, ad esempio).

Le entrate una tantum possono essere tasse, nella forma di una imposizione temporaneamente istituita con uno scopo e che viene chiesta una volta soltanto per sistemare qualche situazione (è rimasto famoso il prelievo forzoso dai conti correnti e dei depositi deliberato dal governo Amato nel 1992 per “salvare” la lira) o vendite di patrimonio (vendita di una caserma in disuso ad un privato, ma soprattutto la cessione di imprese statali, con le cosiddette privatizzazioni).

Le uscite ricorrenti riguardano tutte le spese correnti che una macchina complessa come uno Stato sostiene: gli stipendi dei lavoratori pubblici (insegnanti, militari, forze dell’ordine, addetti ministeriali), le spese per il funzionamento degli organi democratici (i cosiddetti “costi della politica”), i sussidi sociali per le fasce in difficoltà, parte delle pensioni.

Le uscite non ricorrenti possono riguardare investimenti in opere pubbliche, stanziamenti per emergenze e nazionalizzazioni. Una particolare tipologia di uscita è rappresentata dai costi finanziari, vale a dire gli interessi sul debito o meglio: i costi che dobbiamo sostenere per trovare la liquidità necessaria.

La maggior parte delle spese sono coperte dalla fiscalità generale (in gran parte IRPEF, IRES e IVA), ma esistono anche imposte di scopo (il ticket sanitario, gli oneri di urbanizzazione) il cui ricavato rimane in un ambito specifico ovvero quando il legislatore individua la destinazione dei ricavi nella definizione di quell’imposta.

Il percorso di definizione di quali entrate e di quali uscite sono previste per ogni anno è normato dalla legge e dalla Costituzione, che riserva una parte specifica alle procedure di redazione del bilancio. Procedura che negli anni è cambiata e si è modificata per l’ultima volta nel 2016.

Governo Amato 1992, protagonista nella finanza pubblica
Il Governo Amato del 1992. Fonte| pickline.it

DEF – documento di economia e finanza

Il DEF è lo strumento principe di programmazione nelle mani di un governo, quello da cui discendono tutti gli altri documenti. È suddiviso in tre sezioni:

  1. Programma di stabilità
  2. Analisi e tendenze della finanza pubblica
  3. Programma nazionale di riforma

Nel DEF si definiscono i parametri su cui si costruiranno i successivi atti di finanza pubblica: si indica la crescita economica attesa, vale a dire il livello di prodotto interno lordo che ci si aspetta, e si stimano altri parametri macroeconomici come l’inflazione e la pressione fiscale.

Il programma di stabilità riporta i saldi di bilancio attesi in linea con il patto di stabilità firmato con gli altri paesi dell’area euro (lo vediamo poco sotto). Il programma di riforma indica dove e come si vuole andare a cambiare nei successivi tre anni: il documento, sebbene venga stilato ogni anno, deve offrire uno scenario con previsioni triennali in tutte le sezioni, imponendo di analizzare l’impatto almeno triennale delle misure che si stanno impostando.

Il governo è tenuto a presentare il DEF al Parlamento entro il 10 aprile di ogni anno e la parte relativa al programma di stabilità deve essere poi discussa e approvata anche dall’Unione Europea.

Nota di aggiornamento del DEF

Il Governo ha poi la facoltà di produrre una nota di aggiornamento del DEF tra settembre e ottobre, dove possono essere aggiornate tutte le sezioni. Le tendenze si modificano alla luce dei dati raccolti e delle eventuali modifiche di scenari nazionali ed internazionali. Il programma di stabilità si può modificare sulla base delle differenti previsioni, il programma nazionale di riforma è normalmente legato alle scelte politiche.

Finanza pubblica ed ecnomia
@Mike Cohen

Legge di bilancio

La legge di bilancio è quella che viene comunemente chiamata manovra o legge finanziaria. Il governo è tenuto a presentarla al Parlamento entro il 20 ottobre e il Parlamento deve approvarla entro il 31 dicembre pena l’esercizio provvisorio, che consiste nel dover operare con il dato storico (ossia secondo quanto speso l’anno precedente per ciascuna voce di spesa) in assenza di un bilancio previsionale. In Italia è normato dall’articolo 81 della Costituzione.

Tra il 20 ottobre e l’approvazione della legge c’è un passaggio in Commissione Europea che esprime un suo parere sulla legge di bilancio entro il 30 novembre. Il parere della Commissione europea si forma rispetto al patto di stabilità e crescita (vedi sotto). Cioè la commissione non dà mai una valutazione politica delle scelte di bilancio, ma una valutazione tecnica rispetto ai saldi di bilancio nella forma in cui sono previsti dal patto di stabilità e crescita.

Per saldi di bilancio si intendono i numeri riassuntivi del bilancio, come ad esempio: le entrate ordinarie e straordinarie dello Stato, quanto prevede di spendere per coprire il suo fabbisogno e, di conseguenza, il ricorso al mercato, cioè quanto debito è eventualmente costretto a fare; in altri termini il deficit di bilancio.

La legge di bilancio è costituita da due parti, una normativa (la ex legge di stabilità) e una contabile, con vincoli e collegamenti fra le due. La sezione normativa contiene le giustificazioni delle modifiche della parte contabile, come ad esempio l’aumento dell’IVA, la modifica delle aliquote IRPEF e i limiti al regime forfettario. La sezione contabile contiene le previsioni di entrate e spese per l’anno, con l’evidenza delle modifiche che le novità della sezione normativa presenta.

Ricapitolando: con il DEF si stabiliscono obbiettivi di finanza pubblica (in linea con il patto di stabilità e crescita firmato tra i paesi dell’unione monetaria europea) e con la legge di bilancio si inseriscono le misure funzionali quantitative ritenute necessarie per raggiungere quegli obiettivi, inserendo anche il rendiconto previsionale di entrate e uscite (redatto sia per cassa che per competenza).

Prodotto Interno Lordo

Il prodotto interno lordo (PIL) rappresenta la ricchezza nazionale prodotta in un anno. È una misura della dimensione delle economie nazionali. Tralasciando il discorso sulla sua capacità di misurare il benessere sociale, e anche il fatto che per alcuni la sua crescita è l’unico obiettivo politico possibile, ne sottolineiamo la sua importanza quantitativa e la sua importanza per capire le dinamiche economiche.

Senza andare nei tecnicismi, se pensiamo allo Stato come ad una famiglia, il PIL rappresenta il reddito guadagnato o, ancora meglio, i soldi entrati in un anno nella famiglia; a questo si sommano gli investimenti fatti negli anni passati (inserisco anche il valore della mia macchina e della mia casa). Quella è la mia ricchezza.

Debito pubblico

Se per vivere mi serve più di quanto riesco a incassare in un anno, devo fare un debito. Per una famiglia questo si estrinseca nei mutui e nei finanziamenti che accendiamo per comprare una casa o una macchina o un telefono.

Questo debito lo devo restituire e mi costa, sono gli interessi: se sommiamo tutte le rate di un mutuo, restituiamo una misura maggiore di quanto ci è stato prestato. Il mio debito è calcolato quindi in quanto devo ancora restituire.

Il debito pubblico è il debito che fa lo Stato per spendere in un anno più di quanto incassa.

Chi presta i soldi agli Stati? Innanzitutto i cittadini risparmiatori, comprando i titoli di Stato, che in Italia si chiamano BTP, Buoni del Tesoro Poliennali. Se avete sottoscritto dei BTP sapete che hanno un rendimento: voi bloccate i vostri soldi per prestarli allo Stato che vi garantisce la restituzione maggiorata dopo un tot di anni.

L’Italia, è noto, ha un problema con il debito pubblico. Il debito italiano esplode negli anni ottanta, quando la crescita economica inizia a rallentare e viene spinta dallo Stato con investimenti e spesa pubblica, fino a superare nel 1992 la soglia del 100% del PIL.

Restando nella metafora della famiglia, questo significa avere un debito che non riesco a pagare neanche con tutti i soldi che guadagno aggiunti al valore dei miei beni (casa e auto, per dire).

L’Italia è in questa posizione dai primi anni novanta e per l’esattezza il debito nel 2017 si è attestato al 131,8% del PIL, per un totale di 2.263.479 milioni di euro (sono più di duemila miliardi di euro).

Il debito pubblico italiano è detenuto da soggetti diversi, come piccoli risparmiatori, banche, investitori istituzionali (fondi investimento, assicurazioni), Banca d’Italia e Banca Centrale Europea, investitori non residenti in Italia. La quota di piccoli risparmiatori negli anni si è molto contratta, essendo pari al 6%, anche se questo dato non tiene conto delle quote che i piccoli risparmiatori posseggono dei fondi di investimento che detengono il debito. Un altro dato da tenere in conto è la crescita della quota in capo a Banca d’Italia/BCE negli ultimi dieci anni per effetto del quantitative easing, ovvero un meccanismo di stabilizzazione del debito messo in atto dalla BCE (passata dal 4% del 2015 al 16% nel 2018).

Il rapporto tra debito pubblico e PIL è una misura della possibilità di restituzione del debito, ed è un parametro importante per la tenuta finanziaria di un paese, ma possiamo anche dire che è una misura dello spazio di manovra dell’economia di un paese.

Deficit, avanzo primario, pareggio di bilancio

Un bilancio (previsionale o consuntivo, non cambia) può essere strutturato per avere un saldo finale di tre tipi:

  • in attivo o in avanzo: spende meno di quanto incassa
  • in pareggio di bilancio: spende quanto incassa
  • in passivo o in deficit: spende più di quanto incassa e quindi deve fare ricorso al debito per avere le risorse necessarie

Uno Stato non ha la necessità di creare avanzi di gestione, per cui non è dato un bilancio in attivo, al massimo si può dare un bilancio che riduce il debito, quindi ogni eventuale avanzo viene usato per la riduzione del debito.

Si definisce invece avanzo primario la situazione in cui le entrate e uscite operative dovute alla gestione dello Stato (in contabilità aziendale potremmo dire il margine operativo lordo) sono in attivo prima di calcolare i costi finanziari, della spesa necessaria per ripagare il debito, cioè gli interessi.

L’avanzo primario è la precondizione per ripagare lo stock di debito (dopo averne pagato gli interessi), cioè per permettere di invertire il rapporto debito/PIL, e quindi guadagnare spazio di manovra politica.

Dal 2012 la Costituzione Italiana prevede l’obbligatorietà del pareggio di bilancio: il legislatore ha cioè pensato ad un certo punto che fosse necessario rendere vincolante il non fare ulteriore debito.

Il rapporto tra deficit e PIL è importante perché è la misura dell’aumento del debito pubblico.

finanza pubblica
Giovanni Tria, Ministro dell’Economia italiano, e Pierre Moscovici, Commissario degli Affari europei

Il patto di stabilità e crescita

Il patto di stabilità e crescita è un accordo volontario che gli Stati dell’Unione Europea presero nel momento della nascita dell’euro. È stato fatto perché un’area con una stessa moneta ma diversi sistemi fiscali e di spesa pubblica rende meglio se le sue economie convergono rispetto ad alcuni parametri macroeconomici.

Il patto prevede che gli Stati rispettino alcuni parametri macroeconomici. Nello specifico i parametri individuati e sottoscritti sono: un deficit non superiore al 3% del PIL e un debito pubblico convergente al 60% del PIL.

A questi parametri negli anni è stata affiancata la flessibilità ovvero la possibilità di sforamento dei parametri secondo alcuni criteri contrattati tra gli Stati membri dell’Unione Europea: alcune voci di spesa negli anni sono state scorporate dal conteggio delle spese totali (ad esempio gli investimenti in infrastrutture o le spese per fare fronte a eventi catastrofici) per permettere ai singoli paesi di raggiungere al meglio i propri obiettivi di crescita e di sostegno alle popolazioni in difficoltà.

È sulla base di questo patto, e sul rispetto di questi parametri che si gioca la contrattazione tra commissione UE e Stati nazionali sui bilanci. Si tratta sull’inserimento di determinate misure all’interno delle spese in flessibilità, quindi fuori dal calcolo del deficit, si gioca sulle stime di crescita e, di conseguenza, sui saldi. Inoltre la triennalità del DEF fa sì che ogni anno si discuta anche sulle motivazioni degli scostamenti delle previsioni rispetto all’anno precedente. Cioè i commissari europei chiedono le motivazioni economiche e politiche che hanno portato alla modifica delle stime da un anno all’altro.

Dal patto di stabilità e crescita dell’Unione Europea poi discendono i patti di stabilità che regolano e vincolano anche i bilanci degli enti locali italiani che sono però uno strumento italiano per rispettare le previsioni e i vincoli di bilancio.

Clausole di salvaguardia

Aggiungo qualche spiegazione sulle clausole di salvaguardia, che da qualche anno vengono inserite nella legge di bilancio per tenere buona l’Europa.

È permesso che nel corso della trattativa sul DEF l’Unione Europea preveda differenti scenari rispetto all’andamento della finanza pubblica: per mantenere i saldi dichiarati nel documento stesso, dando credito agli scenari negativi, vengono identificate per gli anni successivi al primo misure di salvaguardia dei conti, che di solito consistono in nuove entrate. Queste misure sono le clausole di salvaguardia che si attivano nel caso si siano inverati gli scenari negativi.

La clausola di salvaguardia più spesso utilizzata in Italia è l’aumento dell’IVA.

Disinnescarle significa da un lato non avere quella necessità finanziaria (perché le previsioni più ottimistiche si sono avverate) e dall’altro individuare altre misure per colmare le necessità, che fino ad oggi sono sempre state minori di quelle delle clausole di salvaguardia.

Lo spread

Lo spread si definisce come differenziale fra il rendimento medio a 10 anni dei titoli di Stato italiani e tedeschi. Detto in altri termini è la differenza percentuale che c’è fra gli interessi dei BTP e dei BUND. Se oggi lo spread vale 274 punti vuol dire che i titoli italiani oggi costano mediamente il 2,74% in più.

Lo spread varia giornalmente perché i titoli di Stato sono scambiati giornalmente nei mercati cosiddetti secondari, dove la fiducia nell’economia italiana è un fattore rilevante. L’aumento dello spread quindi rappresenta semplicemente un aumento del costo del debito per l’Italia.

Qui un approfondimento su spread e debito

I criteri di valutazione del bilancio dello Stato

Una legge di bilancio può essere valutata su diversi e differenti dimensioni e parametri. Una prima valutazione riguarda i saldi di bilancio, ovvero i grandi numeri:

  • È previsto un deficit?
  • Che debito finale è previsto?
  • È previsto avanzo primario?

Possiamo poi analizzare come sono costruiti questi numeri:

  • Le entrate previste sono entrate correnti, ripetibili?
  • Sono dovute a una maggiore pressione fiscale, cioè a più tasse?
  • Quante sono le entrate straordinarie?
  • Come sono costruite le spese?
  • Quanti sono investimenti e quante sono destinate alla spesa corrente?
  • Le nuove spese correnti sono coperte da entrate stabili e ordinarie?
  • La spesa corrente è spesa produttiva o improduttiva?
  • Che effetto avrà sui dati macroeconomici come crescita, inflazione, potere di acquisto dei salari…?

Dal momento che parliamo di previsioni possiamo anche valutare se le aspettative sono corrette:

  • Le misure che si vogliono intraprendere produrranno i risultati attesi?
  • Gli investimenti avranno il rendimento atteso?
  • La spesa prevista copre le esigenze?
  • Il recupero dell’evasione fiscale è coerente?
  • La vendita di patrimonio è raggiungibile?
  • Ci sono clausole di salvaguardia?
  • Sono facili o difficili da sterilizzare?

Altra dimensione di valutazione è relativa all’impatto delle misure previste:

  • Quale fascia di popolazione beneficerà di determinate misure?
  • Possiamo delimitare geograficamente gli impatti?
  • Quale strato sociale godrà dei maggiori benefici complessivi dall’insieme delle misure?
  • Chi sarà maggiormente danneggiato?

Una dimensione di valutazione meno comune è quella relativa al percorso con cui le scelte politiche sono state prese, chi è stato coinvolto, con quale rappresentatività, con che tempistiche e con che grado di soddisfazione.

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Milanese, 38 anni, padre, un po’ africanista, un po’ scout, un po’ marxista, un po’ spaesato da questo momento storico-politico, sicuramente interista. Mi occupo di non profit dal punto di vista gestionale e sono appassionato alle questioni economico-sociali, con lo sguardo per aiutare gli ultimi ad affrancarsi dalla loro condizione di emarginazione e sfruttamento.

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