Riforma della cooperazione internazionale: sfide ed interrogativi

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riforma della cooperazione internazionale

La legge di riforma della cooperazione internazionale approvata dal Senato, Legge 125 del 2014, introduce alcuni cambiamenti importanti, anche se per ora sulla carta, visto che siamo in attesa dei decreti attuativi. Ne abbiamo già parlato qui, nella scorsa uscita della rubrica Racconti di Cooperazione, curata dall’Associazione Mekané.

Molti sono gli interrogativi sollevati dalla riforma della cooperazione internazionale, e per questo abbiamo deciso di approfondire la questione facendoci guidare da un esperto. Si tratta di Gianluca Antonelli, responsabile dei programmi del VIS – Volontariato Internazionale per lo Sviluppo.

Riforma della cooperazione internazionale: intervista a Gianluca Antonelli

La riforma della cooperazione internazionale era considerata assolutamente necessaria per aggiornare un settore regolamentato dalla legge 49 del 1987, nata in un panorama internazionale completamente diverso. Quali erano secondo te gli aspetti superati della legge precedente, che più rendevano necessaria riforma della cooperazione internazionale?

La necessità di una riforma della cooperazione internazionale era evidente perché in questi quasi 30 anni sono cambiati i caratteri fondamentali del contesto in cui la legge si muove. Rispetto ad allora è cambiato il mondo, gli attori della cooperazione allo sviluppo e i suoi contenuti, quindi non c’è dubbio che vi fosse l’esigenza, e questo spiega i vari tentativi degli ultimi 20 anni, di una riforma della normativa. I diversi tentativi compiuti in passato non sono riusciti a trovare compimento principalmente perché la visione della legge 49 era ancorata alla politica estera. Nel nostro paese le visioni sulla politica estera sono sempre state estremamente diversificate perfino all’interno di blocchi politici unitari; non dimentichiamo che su questo sono anche caduti governi in passato.

Il governo attuale è riuscito in questa operazione con una strategia estremamente serrata facendo convergere il contesto su una proposta di riforma della cooperazione internazionale che indubbiamente ha fatto propri alcuni elementi di novità legati al contesto, come ad esempio i temi dello sviluppo umano e sostenibile, quelli relativi alla promozione dei diritti umani, quelli connessi alla efficacia delle politiche ed alla trasparenza. Altri sono invece i motivi di criticità che la riforma probabilmente presenta.

Dico probabilmente perché la riforma non è stata avviata nella realtà. Mancano il decreto attuativo e il decreto della costituenda Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo, non è stato convocato il consiglio interistituzionale sulla cooperazione con la presenza di diversi stakeholder che dovrebbe avere funzioni consultive. Siamo quindi in una fase di transizione tra la vecchia norma e quella attuale. Un bilancio vero e proprio si potrà fare solo in seguito, ma già emergono gli elementi di criticità.

Come era composto il tavolo di lavoro che ha portato alla redazione della riforma della cooperazione internazionale? Pensi che la composizione fosse adeguata e che sia stato dato abbastanza spazio alle istanze delle organizzazioni della società civile?

Non direi che ci sia stato un vero e proprio tavolo di lavoro multistakeholder, posso dire – per quanto riguarda il sistema delle Ong, quindi il sistema più rilevante della società civile inserita nella cooperazione allo sviluppo – che le reti più rappresentative del mondo non governativo sono state coinvolte. Ma il fatto che siano state coinvolte non significa che le istanze che sono state avanzate dalle reti delle Ong sono state tutte accolte, anche perché all’interno del mondo non governativo le visioni rispetto a certi punti della legge erano e rimangono differenti, quindi la riforma della cooperazione internazionale ha cercato di fare una sintesi rispetto a queste visioni e a questa diversità di approcci.

Mi risulta che sono stati sentiti anche altri attori: il mondo delle imprese, delle cooperative, il mondo del lavoro, quindi la partecipazione pare che sia stata garantita. Non so quanto questa partecipazione si sia poi riversata nel testo che è uscito dal Parlamento, anche perché la legge ha messo insieme una tale quantità di attori, di ambiti operativi e di istanze che fare una sintesi di tutti questi soggetti e oggetti era un esercizio estremamente complesso.

Uno degli aspetti che era stato maggiormente criticato della legge precedente era il legame che veniva esplicitato fin nell’articolo 1 della Cooperazione Internazionale come “parte integrante della politica estera dell’Italia”. In questo modo la cooperazione risultava saldamente legata alla politica ed alle sue scelte, tralasciando la solidarietà come fine primario. Questo aspetto è stato modificato nella nuova legge? A tuo parere in maniera opportuna?

La riforma della cooperazione internazionale non soltanto riafferma ma addirittura rinforza questo legame tra cooperazione allo sviluppo e politica estera dal momento che l’Art 1 della nuova legge denota la cooperazione internazionale per lo sviluppo sostenibile, i diritti umani e la pace come “parte integrante e qualificante” della politica estera dell’Italia. Ciò vuol dire che nella visione del legislatore e del governo la cooperazione internazionale allo sviluppo è e rimane uno strumento di politica estera.

Probabilmente vi è una – a mio parere velleitaria – visione per cui la cooperazione allo sviluppo abbia la forza di per sé di permeare la politica estera del nostro paese, rendendola intrisa di diritti umani, di pace e di solidarietà. Purtroppo la storia ci insegna che non è sempre così, quindi avremmo auspicato una maggiore indipendenza della cooperazione dalla politica.

Questo non vale per tutto il sistema del non governativo, ci sono diverse Ong che si sono da sempre espresse a favore di questo legame tra politica estera e cooperazione allo sviluppo. Per quanto riguarda la nostra organizzazione, il VIS – Volontariato internazionale per lo Sviluppo, già da 15 anni peroriamo separazione tra i due ambiti.

Questo diventa ancora più importante se, come sta accadendo, la cooperazione allo sviluppo diventa un processo e un modello nel quale intervengono attori e oggetti che sono differenti, legittimi ma differenti dal tipo di cooperazione che portano avanti le Ong, pensiamo alla promozione del made in Italy e dell’internazionalizzazione delle imprese all’estero.

Questo costituisce ancora di più un problema se pensiamo ad un ulteriore elemento di attualità: oggi si parla molto degli arrivi dei migranti, della tratta dall’Africa subsahariana e dal Medio Oriente. Non dobbiamo dimenticare che se oggi, seppure in misure diverse, l’obiettivo principale è quello dell’accoglienza, fino a qualche anno c’erano i respingimenti. Come si fa a coniugare la cooperazione allo sviluppo con i respingimenti? Quindi collegare la cooperazione internazionale alla politica estera è secondo me, e secondo la mia organizzazione, un limite sostanziale.

Si è cercato poi nel corpo della riforma della cooperazione internazionale di fare in modo di dare una certa autonomia alle politiche di cooperazione con l’istituzione di un Viceministro e della Agenzia Italiana per la Cooperazione Internazionale, ma rimane fermo che il Ministero degli Affari Esteri è l’organo della politica estera e sarà quindi guida e controllo della cooperazione. L’esperienza di altri paesi come la Germania e l’Inghilterra ha invece dimostrato che la cooperazione allo sviluppo sostenibile, alla pace ed ai diritti umani può rimanere sganciata ed anzi è meglio che rimanga sganciata dalla politica estera.

Una delle principali novità della legge è che da ora in poi la Cassa Depositi e Prestiti – che assumerà il ruolo di istituzione finanziaria per la cooperazione – potrà sostenere anche soggetti privati. Sarà effettivamente un modo per sbloccare maggiori fondi e destinarli a progetti di sviluppo, o potrebbe diventare un sistema per indirizzare i fondi che erano vincolati alla cooperazione a supporto di iniziative di aziende private? Si rischierebbe di utilizzare la cooperazione per finalità improprie, ad esempio scorciatoie per fare investimenti ed esternalizzare produzioni industriali in altri paesi. Pensi che questo rischio sia effettivo?

Direi di si. Il rischio c’è ed è grande. La legge di riforma della cooperazione internazionale ha mutuato un dibattito che è molto attuale, sul quale ci sarà una conferenza a luglio ad Addis Abeba, in cui uno dei problemi fondamentali affrontati è come convogliare nella aree più povere e periferiche risorse finanziarie utili e differenti rispetto al passato, in cui lo strumento di finanziamento dei paesi donatori era solo l’Aiuto Pubblico allo Sviluppo.

A questa domanda cercano di rispondere in tanti, ed una delle modalità che si sono presentate è proprio di dare alle organizzazioni che sono a metà tra il pubblico ed il privato, come è la Cassa Depositi e Prestiti, un ruolo catalizzatore di risorse per le finalità della cooperazione. Ora non possiamo dare una valutazione fintanto che non avremo certezza di come saranno definiti questi ruoli e funzioni dal decreto attuativo. Ma vediamo un rischio anche in altri aspetti della riforma, come quello di aver aumentato enormemente la pletora dei soggetti abilitati a fare attività di cooperazione allo sviluppo, estendendo anche al settore privato. Ora non c’è alcun problema ad ammettere che il privato debba avere un ruolo nella cooperazione allo sviluppo, ma assimilare il privato alla società civile o alle università, enti di ricerca – soprattutto il privato profit – è un rischio enorme.

Personalmente avrei preferito che da una parte la legge sganciasse la cooperazione dalla politica estera, dall’altro facesse opera di pulizia rispetto a quelli che erano stati i problemi legati alla legge 49, che pure prevedeva in certe formule l’intervento del privato. Invece mettere assieme tutto in un unico calderone senza una distinzione di ruoli e funzioni indubbiamente determina dei rischi, che bisogna verificare in fase attuativa.

Dal testo della legge sembrerebbe che le Ong italiane vadano verso la perdita di autonomia nel proporre progetti di sviluppo, in quanto l’unica via per ricevere finanziamenti rimarrebbe quella di essere selezionate dall’Agenzia. Pensi che resti abbastanza spazio per le proposte bottom-up, quelle nate dall’analisi dei bisogni effettuate da chi da tanto lavora sul territorio?

Non so francamente se ci sia questo problema dell’autonomia. Le modalità di finanziamento previste dalla legge sono delle modalità nuove per quanto riguarda i soggetti attuatori, cioè l’Agenzia appunto, ma di fatto il meccanismo di contribuzione dei progetti promossi dalle Ong rimane quello del passato. Direi che non sia questo il problema dell’autonomia della Ong, semmai il problema dell’autonomia rimane quello di sempre, cioè quello di un panorama enormemente frammentato della società civile impegnata nella solidarietà internazionale. Le differenze e le diversità possono costituire una ricchezza, ma quando diventano frammentazione e non ci sono linee di condivisione costituiscono un limite. Sul discorso invece che le proposte debbano venire da loco e non essere fatte a tavolino siamo in un campo che non è quello della legge ma riguarda il modus operandi di tutto il sistema: questa è una buona prassi che deve essere adottata a prescindere da quello che prevede la legge.

In generale pensi che la riforma della cooperazione internazionale sia uno strumento adeguato per regolamentare l’impegno che l’Italia si è assunta all’interno della Comunità dei Paesi Donatori o hai riscontrato degli aspetti che rimangono non regolamentati?

Possiamo fare la legge migliore in assoluto sulla carta, ma se la legge non è alimentata in modo effettivo da risorse finanziarie, umane ed istituzionali, rimane pura velleità. All’Interno della Comunità dei Paesi Donatori, l’Italia si pone agli ultimi posti in riferimento alle risorse finanziarie per la cooperazione allo sviluppo, e questo costituisce il limite sostanziale.

Si è cercato di fare una legge ipermoderna (anche se questo è ancora da dimostrare in fase di attuazione) che mette insieme meccanismi e strutture nuove, ma dall’altro lato se non ci sono le risorse finanziarie per mantenere gli impegni istituzionali la legge è destinata a restare lettera morta, questo è il punto fondamentale.

Non bisogna poi dimenticare che accanto alle risorse finanziarie ci sono anche gli strumenti gestionali e le risorse umane su cui pure la nuova legge lascia intravedere profili di rischio. In particolare il mantenimento della Direzione Generale alla Cooperazione allo Sviluppo (DGCS) con un ruolo fondamentale accanto alla nuova Agenzia determina un effettivo rischio di blocco se non di asservimento dell’Agenzia, e quindi della fase attuativa a alla fase politica.

Infatti la DGCS avrebbe sulla carta solo funzioni di assistenza al Viceministro per la fase di programmazione politica, ma nello stesso tempo ha funzioni di valutazione e inoltre mantiene delle funzioni attuative, in quanto l’emergenza misteriosamente non è affidata all’agenzia ma alla DCGS. Quindi anche qui c’è un mix tremendo di funzioni che dovranno essere dipanate perché il rischio di conflitto tra l’Agenzia e la DGCS è enorme.

Quindi da una parte non solo abbiamo mantenuto il Ministero degli Affari Esteri al comando politico della cooperazione allo sviluppo, ma una struttura del MAE – che è la DGCS – mantiene un ruolo fondamentale di controllo ma anche attuativo.

Per cui, tornando alla domanda dell’impegno dell’Italia, punterei l’attenzione su questi due aspetti: la dotazione finanziaria che ad oggi è davvero irrisoria e limitante e l’assetto organizzativo e operativo che dovrà governare e dare attuazione alla nuova legge. Su tutti e due i punti abbiamo seri dubbi su quello che sarà il futuro.

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Conseguito il Master in Cooperazione e Progettazione per lo sviluppo, ha maturato 8 anni di esperienza in Italia e all’estero - in particolare in Medio Oriente - nel campo della cooperazione internazionale. Co-fondatrice di Mekané si occupa di progetti di educazione e di valorizzazione del patrimonio culturale.

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