È possibile superare il Regolamento di Dublino?13 min read

L’intesa raggiunta lo scorso settembre a La Valletta tra Italia, Francia, Germania, Finlandia e Malta sulla gestione dei richiedenti asilo, di cui abbiamo scritto qui, ha riacceso le speranze di quegli Stati che da tempo reclamano la solidarietà degli altri membri dell’Unione Europea e l’instaurazione di un meccanismo automatico di redistribuzione dei migranti.

Siamo davvero di fronte ad una svolta? In che maniera è plausibile riformare il Regolamento di Dublino, alla luce dei fatti più recenti e dei programmi di ricollocazione testati negli ultimi anni?

Il Sistema di Dublino e le sue criticità

Il tentativo di armonizzazione delle politiche europee sul diritto d’asilo passa attraverso il tanto discusso Sistema di Dublino. Dal 1990, quando venne siglata la Convenzione di Dublino, sono state introdotte una serie di modifiche – in parte limitatamente attuate – ma è sempre rimasto fisso il criterio di fondo: il primo paese d’ingresso di un migrante ha il compito di esaminare la sua domanda d’asilo e curarne l’accoglienza e l’integrazione, precludendogli la presentazione della domanda in un altro stato dell’Unione.

Con i successivi due Regolamenti – nel 2003 e 2013 – vengono previste una serie di misure che non innovano l’impianto del sistema: la banca dati europea contenente le impronte dei migranti (Eurodac), la modifica delle tutele e garanzie a favore dei minori stranieri, la competenza allo stato in cui vivono i parenti stretti del richiedente asilo o dove ha già ricevuto un permesso di soggiorno, l’assistenza legale gratuita, l’impossibilità di trasferimento verso uno stato membro nel quale c’è il rischio di trattamenti inumani o degradanti.

Il Sistema di Dublino, che dovrebbe assicurare a ogni richiedente asilo l’esame della sua domanda nel rispetto della Convenzione di Ginevra sui rifugiati, è oggetto di critiche in particolare dal 2011, anno a partire dal quale si è registrata l’accelerazione dei flussi migratori dall’Africa e dal Medio Oriente verso l’Europa. Le criticità erano, in buona parte, già ben visibili all’origine:

• È stato concepito per gestire le richieste di protezione dei paesi dell’est europeo dopo il collasso dell’Unione Sovietica. Nasceva quindi come misura emergenziale e non strutturale, senza considerare quindi le più recenti dinamiche geopolitiche e gli arrivi via mare.
• I pericolosi spostamenti via mare su imbarcazioni precarie, divenuti dal 2014 i più numerosi, hanno incrementato esponenzialmente il numero di arrivi nei paesi sul confine meridionale geograficamente più vicini all’Africa e al Medio Oriente, ovvero Italia, Grecia, Spagna e Malta. Il principale limite del Sistema di Dublino riguarda proprio questo differente impatto sugli Stati dell’Unione, condizionato della loro posizione geografica.
• L’impatto eterogeneo che grava su un limitato numero di Stati allunga notevolmente i tempi d’esame delle richieste di protezione presentate dai migranti e, di conseguenza, non fornisce sempre a chi ne avrebbe diritto una protezione tempestiva e adeguata e causa sovraffollamento e altre situazioni inumane in alcuni centri di accoglienza.
• È poi errato il presupposto alla base del sistema, che vorrebbe legittimare il divieto di domande di protezione internazionale multiple sulla base di una presunta uniformità di garanzie riconosciute ai richiedenti asilo e protezione internazionale nei vari paesi. Nei fatti non è così: ogni stato definisce il proprio sistema di accoglienza, integrazione ed esame della domanda di protezione e decide arbitrariamente a chi riconoscerla.
• I problemi continuano anche una volta ottenuta la protezione internazionale: il rifugiato o beneficiario di altro tipo di protezione è tale solo all’interno dello stato che gliel’ha riconosciuta, non può quindi trasferirsi legalmente in un altro paese dell’Unione se non per soggiorni di breve periodo.

La pressione che il Sistema di Dublino ha imposto su alcuni Stati comporta la loro costante richiesta di maggiore solidarietà da parte degli altri membri dell’Unione e di una riforma sostanziale a livello europeo.

Nel tentativo di alleggerirsi dalle difficoltà di gestione dell’accoglienza, si verifica inoltre la disapplicazione de facto del regolamento: accade che i migranti giunti in Europa non vengano registrati dallo stato di arrivo, poiché ciò comporterebbe l’obbligo di farsene carico. D’altra parte, molti migranti che arrivano ad esempio in Grecia o in Italia vogliono raggiungere altri paesi europei, quindi anche a loro sta benissimo così.

Questi altri paesi europei d’altra parte hanno l’interesse contrario, e spingono affinché i paesi di primo arrivo svolgano tutte le procedure di identificazione necessarie, e non esitano a rimandare indietro i migranti che avevano già fatto domanda di asilo in altri paesi. È il caso degli oltre seimila migranti rimandati indietro da Germania, Francia e altri paesi in Italia nel solo 2018.

Insomma, criticità di fondo e interessi contrapposti: è quindi possibile superare il Regolamento di Dublino?

Come riformare il Regolamento di Dublino?

Se da un lato i numeri ci mostrano quanto sia inappropriato parlare di invasione, dall’altro assistiamo comunque ad una crescita senza precedenti dei flussi migratori verso l’Europa, che possiamo realisticamente prevedere si protrarrà per molto tempo.

È quindi fondamentale agire su quei fattori che causano la fuga di tanti dai loro paesi e, al contempo, definire regole comuni all’interno dell’Unione Europea per governare questo inevitabile fenomeno umano. Un fenomeno che, anziché rappresentare un problema, può trasformarsi in un’immensa opportunità per i paesi di arrivo, sia dal punto di vista sociale sia economico.

Insomma: superare le problematiche e le distorsioni esistenti per trovare un modo migliore di gestire l’asilo a livello europeo dovrebbe essere un interesse comune. Già, ma quale modo? E come trovarlo? Possiamo avanzare delle ipotesi, alla luce sia dell’atteggiamento assunto finora dai vari paesi dell’Unione davanti ai meccanismi di ripartizione dei migranti, sia del recente accordo siglato tra Italia, Malta, Francia, Germania e Finlandia.

Programma europeo di Relocation: il sistema delle quote alla prova dei fatti

Il programma di ricollocazione, varato dal Consiglio Europeo nel 2015 e operativo fino a settembre 2017, è stato un importante banco di prova della solidarietà europea: si proponeva come misura emergenziale per compensare le storture del Regolamento di Dublino, provvedendo a una più equa redistribuzione dei richiedenti asilo.

Circa 160 mila persone, ridotte poi a 98.255, avrebbero dovuto essere trasferite da Italia e Grecia verso altri Stati membri. In seguito la cifra è ulteriormente diminuita, poiché di fatto erano molti meno i richiedenti asilo candidabili ai trasferimenti. Un requisito limitava infatti soprattutto la possibilità dell’Italia di accedere al programma: potevano giovare del meccanismo di ricollocazione solo i richiedenti asilo provenienti da paesi con un tasso di riconoscimento di protezione a livello europeo superiore al 75%.

I trasferimenti attuabili si abbassavano così ad un terzo rispetto alle previsioni iniziali. I migranti trasferiti avrebbero dovuto essere suddivisi tra gli Stati in base a Pil, popolazione, tasso di disoccupazione, numero di richieste d’asilo nei quattro anni precedenti.

Come mostra il rapporto della Commissione Europea (pdf), a conclusione del programma erano stati trasferiti solo il 31% dei migranti previsti, percentuale calcolata però sulle 98.255 persone iniziali e non sulle 35.245 effettivamente candidabili alla ricollocazione (si arriva altrimenti al famoso 95% di ricollocazioni vantato da Juncker).

Nonostante gli obblighi, il blocco di paesi noto come Gruppo di Visegrád (Polonia, Ungheria, Repubblica Ceca, Slovacchia) e l’Austria – ieri e oggi principali oppositori della solidarietà europea in ambito migratorio – sono stati i più inadempienti e hanno indotto la Commissione ad avviare la procedura di infrazione, che non ha però ancora prodotto sanzioni.

Solo Malta e l’Irlanda hanno raggiunto e addirittura superato le quote di ricollocazioni assegnate loro da Bruxelles, mentre Germania e Francia, pur rimanendo sotto le quote stabilite, sono i paesi che hanno accolto il maggior numero di trasferimenti. A onor del vero una parte delle responsabilità, seppure nettamente minoritaria, è da attribuire anche alla lentezza dell’amministrazione italiana e greca.

Il programma non è stato rinnovato e, come prevedibile, l’invito della Commissione a proseguire oltre la sua conclusione ha prodotto scarsi risultati: un anno dopo erano stati trasferiti solo ulteriori 3.202 richiedenti asilo.

Che bilancio trarre da questa esperienza? I risultati rispetto ai piani iniziali sono stati molto modesti, tuttavia è giusto riconoscere che, dopo un lento avvio, il programma ha subito nel 2017 una progressiva accelerazione, registrando una costante crescita del numero medio di ricollocazioni mensili. Ha però anche riconfermato le differenti propensioni degli Stati e un atteggiamento cauto da parte della Commissione Europea, per quanto riguarda sia la (ri)definizione degli obiettivi da raggiungere, sia la propensione a imporre regole comuni nell’ottica di una solidarietà europea.

Il fallimento del 2018: e anche oggi si riforma domani

Nel 2018 il Parlamento Europeo aveva portato avanti un serio progetto di riforma del Regolamento di Dublino, proponendo un superamento integrale del principio del primo paese d’ingresso per sostituirlo con un meccanismo di ripartizione dei migranti in arrivo sulle coste mediterranee.

La proposta è uscita però molto annacquata dal Consiglio Europeo (l’organo che riunisce i capi di Stato dei paesi membri) di giugno 2018. Il testo concordato, privo di dettagli su misure concrete, ha rappresentato più che altro una dichiarazione di principi e obiettivi articolata in 12 punti.

Non prevedeva variazioni in merito al criterio del Paese di primo approdo né le famose quote di ridistribuzione, ribadiva invece la volontarietà come criterio base per tutte le misure previste, ivi comprese ricollocazione e reinserimento dei richiedenti asilo.

Chiudendo nuovamente gli occhi sulle continue e comprovate violazioni dei diritti umani, poneva ancora l’accento sulla necessità di intensificare i rimpatri e rafforzare le frontiere esterne per limitare le partenze, attraverso il sostegno alla Guardia Costiera libica e alla Turchia.

Puntava poi i riflettori sulla necessità di maggiori finanziamenti allo sviluppo e investimenti privati in Africa, elementi sicuramente focali per la risoluzione delle problematiche che affiggono questo continente, ma che richiedono tempi lunghi e non sono quindi sostitutivi rispetto a misure atte a far fronte ai bisogni immediati.

Ipotizzava inoltre la creazione di piattaforme di sbarco regionali nei paesi terzi e centri sorvegliati negli Stati membri (anche in questo caso su base volontaria) per valutare le richieste di asilo, che rischiano – come già accaduto – di trasformarsi in centri di detenzione e che hanno trovato l’opposizione a livello sia europeo sia internazionale dei paesi che avrebbero dovuto istituirle.

Insomma: un nulla di fatto che ha ulteriormente indebolito il percorso di riforma del Regolamento di Dublino così come era stato concepito dal Parlamento europeo.

L’accordo di Malta: svolta o ennesimo bluff?

E veniamo al 2019. L’accordo di Malta siglato il 23 settembre 2019 dai Ministri dell’Interno di Italia, Francia, Germania, Finlandia e Malta non è un atto giuridicamente vincolante, ma una “dichiarazione congiunta di intenti” in merito alla gestione dei richiedenti asilo e, in particolare, degli sbarchi lungo la rotta del Mediterraneo centrale.

Si tratta di un progetto pilota su base volontaria a cui sono invitati ad aderire gli altri Stati dell’Unione. Anche in questo caso, si cercano di correggere gli squilibri del Sistema di Dublino in vista di una riforma strutturale.

Nello specifico, prevede che i migranti arrivati in Italia e a Malta vengano redistribuiti tra i paesi partner dell’accordo entro quattro settimane dall’approdo, sulla base di un sistema di quote ancora da definire.

Questione centrale è l’esclusivo riferimento a coloro che vengono soccorsi in mare dalle Organizzazioni Non Governative e dai mezzi militari, ovvero un’esigua minoranza rispetto al totale degli sbarchi sulle coste italiane e maltesi. È infatti un meccanismo che nasce, in primis, per far fronte a situazioni in cui viene negato l’approdo alle imbarcazioni delle Ong, tutelando così il loro operato e la sicurezza dei naufraghi.

Un importante passo avanti compiuto con questa intesa è sicuramente la previsione di una redistribuzione di tutti i richiedenti asilo, non solo di coloro che hanno ottenuto o più probabilmente otterranno lo status di rifugiato.

Come per la proposta del Parlamento europeo tuttavia, il percorso si è arenato una volta giunto in sede di Consiglio Europeo. Nella riunione dell’8 ottobre 2019 l’accordo è stato discusso senza raggiungere un’intesa ed è stato sostanzialmente sospeso. Solo Portogallo, Irlanda e Lussemburgo si sono detti disponibili a firmare l’accordo oltre a Francia e Germania, e altri paesi hanno sollevato perplessità, sono perciò necessarie ulteriori discussioni per allargare la platea dei firmatari.

Ad ogni modo, l’accordo non è stato stracciato e anzi c’è la volontà di lavorare per renderlo effettivo a livello europeo. Quanto questo esperimento possa aprire la strada a una riforma strutturale basata su una solidarietà obbligatoria si capirà meglio nei prossimi mesi, sulla base della collaborazione effettiva dei paesi firmatari e delle adesioni di nuovi Stati membri.

E dunque: chi arriverà in Italia, arriverà in Europa?

Se da un lato quindi si evidenziano piccoli passi avanti verso una più equa ripartizione delle responsabilità tra alcuni Stati UE, dall’altro siamo ben lontani da una “europeizzazione dei confini” frutto di uno spontaneo spirito solidaristico o di un sistema di quote obbligatorie.

È improbabile, insomma, che nel breve periodo si arrivi a una riforma simile a quella proposta dalla Commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni (LIBE) del Parlamento Europeo, approvata nel 2017 e poi sfociata nel mezzo fallimento del 2018 sopra riportato.

Una riforma che superava il principio del primo paese d’arrivo, sostituendolo con un meccanismo permanente e automatico di ricollocazione dei richiedenti asilo secondo quote obbligatorie per tutti.

Introduceva inoltre il concetto di legame rilevante nell’individuazione del paese di ricollocazione (precedente soggiorno legale, studio, lavoro), favorendo non solo il mantenimento dei legami familiari intesi in senso ampio, ma anche di quelli nati durante il viaggio, con la possibilità di registrare come gruppo fino a trenta persone.

In base a questo sistema, la quota di ciascuno Stato verrebbe definita considerando Pil e popolazione: al crescere del numero di richiedenti asilo ospitati rispetto alla quota prevista, quel paese apparirebbe meno frequentemente nella lista per le ricollocazioni e, in caso di violazione degli obblighi, esso perderebbe l’accesso a parte dei fondi UE, importanti per il suo sviluppo.

L’approvazione da parte del Parlamento europeo da sola non è però sufficiente per l’adozione di una proposta: il processo legislativo ordinario dell’UE prevede infatti una serie di passaggi e, in sostanza, l’accordo tra il Parlamento Europeo e il Consiglio dell’Unione Europea.

Per capire dove stiamo andando è importante una riflessione riguardo la più timida proposta della Commissione Europea (pdf) a partire dalla quale la LIBE aveva formulato la propria rivoluzionaria idea di riforma, scontrandosi con il no del Consiglio dell’UE.

Questa prevedeva la possibilità di aggirare l’accoglienza obbligatoria attraverso il versamento da parte di uno Stato di 250 mila euro per ogni richiedente asilo non ricollocato. La ricollocazione diveniva obbligatoria solo nei casi in cui uno stato membro si fosse trovato ad affrontare un afflusso sproporzionato di richiedenti asilo, superiore al 150% della sua quota di riferimento (calcolata tenendo conto del prodotto interno lordo e della popolazione).

Guardando alle prossime riforme del sistema europeo comune di asilo (CEAS) e più in particolare del Regolamento di Dublino, è quindi realistico pensare che permarrà il principio del primo paese d’ingresso e che al massimo si potrà ottenere una maggiore solidarietà nella ripartizione dei richiedenti asilo tra un gruppo di Stati, che decideranno volontariamente di vincolarsi. Rimane poi l’incognita in merito a quanto terranno fede ai loro impegni a fronte di una nuova crisi migratoria, che è realistico aspettarsi.

Dire che per riformare il Regolamento di Dublino III serve un accordo unanime è una scelta politica che taglia le gambe a una qualsiasi riforma orientata all’equa ripartizione delle responsabilità. Per sperare in un cambiamento radicale è necessario quindi, prima di tutto, mettere in discussione questo principio di unanimità e riconoscere invece la centralità del principio di solidarietà ed equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri sancito dall’art. 80 del Trattato sul Funzionamento della UE, che ad oggi viene interpretato nel migliore dei casi in senso strettamente finanziario.