A che punto siamo con la riforma del terzo settore in Italia?

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riforma del terzo settore in italia
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Che cos’è la riforma del terzo settore e come sta funzionando il relativo processo di applicazione? Quanto e come sono cambiate le cose, in termini giuridici, fiscali e di accesso alle risorse (economiche e di personale) per le associazioni di promozione sociale, le organizzazioni di volontariato, le cooperative sociali e le mutue, le fondazioni di comunità e di partecipazione, le imprese sociali, ossia tutti gli enti di terzo settore?

Da questi interrogativi, riferiti ad un mondo, quello del sociale, spesso invocato ma ancora poco conosciuto, nascono le riflessioni contenute nel presente articolo. Esse sono mirate a porre in luce fasi, caratteristiche, finalità e impatto della legge di riforma del 2016 sul terzo settore italiano. Scopo ultimo di questo testo è cercare di portare chiarezza sulla complessa transizione del sociale italiano attraverso le varie fasi della riforma, e porre in luce opportunità e incertezze legate a tale processo riformatore.

Si tratta di un processo decisamente poderoso, che, pur animato da ottime intenzioni, ha finito per rallentare in modo consistente l’azione del terzo settore, a causa delle strutturali lentezze normative e burocratiche connesse ai processi decisionali italiani.

Ma andiamo con ordine.

Il terzo settore prima della riforma

La scelta di intervenire con un processo complessivo di riforma del terzo settore in Italia va contestualizzata sulla base dei numeri emersi dal censimento del non profit compiuto da Istat nel 2010 e comunicato nel corso del 2011: oltre 330 mila organizzazioni e più di 5 milioni di volontari popolavano un mondo in crescita rispetto al passato, in controtendenza con tutte le altre organizzazioni italiane.

Un vero e proprio microcosmo, gremito da una pluralità di tipologie organizzative attive nel volontariato, nella promozione sociale, nella cooperazione sociale e nel mutualismo, nelle imprese sociali e nelle fondazioni di comunità e di partecipazione.

Ogni tipologia di enti in questo ambito appariva disciplinata da una propria legge (la L. 266 del 1991 sul volontariato, la 381 del 1991 sulle cooperative sociali, la 383 del 2000 sulle associazioni di promozione sociale, la 155 del 2006 sulle imprese sociali) in grado di normare natura, forma, caratteri, risorse e finalità in modo peculiare.

Tutti questi soggetti del sociale italiano apparivano convergenti, a vario titolo e con interventi diversi, nel perseguimento del bene comune, ma essi risultavano, al tempo stesso, affetti da una frammentazione normativa per quanto riguarda aspetti di disciplina giuridica e da una convergenza solo fiscale per l’assunzione del regime di Onlus (D. Lgs. 460 del 1997).

Com’è nata e come si è sviluppata la riforma del terzo settore in Italia?

Nel corso del Festival del Volontariato di Lucca del 2014, l’allora premier Matteo Renzi presentò nel proprio discorso l’intenzione di intervenire con una riforma dell’intero comparto del terzo settore, al fine di dare un nuovo assetto al sociale italiano.

Associazioni di promozione sociale, organizzazioni di volontariato, cooperative sociali, imprese sociali e fondazioni di comunità e di partecipazione, ovvero le principali realtà organizzative del terzo settore, così come le reti che univano tali soggetti, furono tutte coinvolte nel processo di definizione degli ambiti e delle aree di intervento della riforma, grazie ad un percorso di consultazione, rivolto a tutti gli operatori del settore, a partire dal documento del governo Renzi denominato Linee guida per la riforma del terzo settore (pdf).

Le molte risposte inviate dalle organizzazioni del terzo settore alle Linee guida e le attività di interlocuzione con il sistema istituzionale (audizioni parlamentari, redazione di documenti dedicati, iniziative di attivismo) hanno costellato il lungo percorso di approvazione della legge delega n. 106 del 2016, il vero e proprio motore della riforma del terzo settore in Italia.

La legge delega stabilisce i principi di fondo di una materia lasciando però ai decreti attuativi la definizione dei dettagli sull’applicazione concreta di questi principi che quindi, finché non ci sono i decreti, rimangono sulla carta. Nel nostro caso l’organo competente ad emanare i decreti attuativi è il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.

Questa lunga fase di decretazione ministeriale inizia a concretizzarsi nel 2017, con l’approvazione di cinque decreti, uno per ambito di politiche: il Servizio civile universale (d.lgs 40/2017), il Cinque per mille (111/2017), l’Impresa Sociale (112/2017), il Codice del Terzo Settore (117/2017), lo statuto di Fondazione Italia Sociale, una sorta di hub per supportare percorsi di finanziamento del sociale italiano (d.p.r. 28 luglio 2017). Qui sono disponibili tutti i testi dei decreti.

Nel 2018 il percorso rallenta, quasi si incaglia: vengono apportati, con appositi decreti ministeriali, solo dei correttivi ai decreti precedenti e viene predisposta l’applicazione di alcuni ambiti settoriali della riforma, ad esempio con l’affidamento a Infocamere della realizzazione del Registro Unico Nazionale degli Enti di Terzo Settore, vero e proprio architrave della messa a punto della riforma.

Ma cosa prevede la riforma del terzo settore in Italia?

riforma del terzo settore in italia

Il valore più profondo della riforma, tanto nella legge delega, quanto nei decreti delegati (e in particolare nel d.lgs. 117, il Codice del Terzo Settore) è la capacità di definire in termini giuridici quanti siano e quali forme possano avere gli enti di terzo settore, prima della riforma considerati una galassia senza confini certi.

Ai sensi del Codice del Terzo Settore sono qualificati Enti di Terzo Settore “Le organizzazioni di volontariato (ODV); le associazioni di promozione sociale (APS); gli enti filantropici; le imprese sociali, incluse le cooperative sociali; le reti associative; le società di mutuo soccorso (SOMS); le associazioni riconosciute o non riconosciute, le fondazioni e gli altri enti di carattere privato diversi dalle società costituiti per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale mediante lo svolgimento, in via esclusiva o principale, di una o più attività di interesse generale in forma di azione volontaria o di erogazione gratuita di denaro, beni o servizi, o di mutualità o di produzione o scambio di beni o servizi.”

Un numero chiuso di enti, che devono sottostare ad un regime di controlli del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali da una parte, e della comunità dei cittadini dall’altra, grazie alla previsione di specifici formati di trasparenza dell’azione posta in essere, dei costi sostenuti, dei ruoli di vertice.

Centrale la funzione di trasparenza esercitata, in questo senso, dal Registro Unico Nazionale del Terzo Settore: gli enti che intendano avviare collaborazioni con le amministrazioni pubbliche, beneficiare del finanziamento del cinque per mille e della disciplina fiscale di vantaggio (con sconti sull’Iva), avere accesso a fondi per progetti sono chiamati a registrarsi a questo sistema informativo, controllato dal Ministero, fornendo una pluralità di elementi legali, sulla governance, sulle azioni intraprese e sui costi sostenuti, sui fondi cui si è avuto accesso.

Che bilancio possiamo fare ad oggi sull’applicazione della riforma?

Questo elemento di certezza del diritto e di trasparenza delle modalità di azione e di rendicontazione degli Enti di terzo settore, grazie al registro pubblicamente accessibile online, presenta il vantaggio di limitare le occasioni di opportunismo offerte dalla frammentazione della disciplina del sociale precedente alla riforma.

Inoltre, se tradizionalmente il terzo settore italiano aveva assunto un ruolo ancillare rispetto alla pubblica amministrazione, svolgendo spesso un ruolo di supplenza dove il welfare pubblico regionale e locale non riusciva a giungere, il modello previsto dalla riforma apre le porte del sociale italiano anche al mercato.

Gli Enti di terzo settore iscritti al Registro unico nazionale possono avviare forme di collaborazione con le amministrazioni pubbliche: co-programmazione e co-progettazione di interventi nel welfare locale, convenzioni e accreditamento per lo svolgimento di specifiche attività sociali e di integrazione socio-sanitaria, accesso al cinque per mille e al finanziamento di progetti e attività di interesse generale.

Possono però anche costituire formati di cooperazione con imprese, banche, fondazioni bancarie, attraverso strumenti quali i titoli di solidarietà emessi dagli istituti bancari (finanziamenti etici a ridotta resa di capitale economico per investire in ambiti in cui si accresca il capitale sociale), detrazioni fiscali per lasciti testamentari da persone fisiche e social bonus, ossia crediti d’imposta riconosciuti a persone fisiche e società che effettuano erogazioni liberali a favore di enti del terzo settore a determinate condizioni.

Insomma, pur tenendo fermo il tradizionale canale di cooperazione con il settore pubblico locale, la riforma, anche grazie al ruolo della Fondazione Italia Sociale, vuole mettere in rapporto il terzo settore con il privato, nella sua composizione di imprese, banche, fondazioni e cittadini.

Maggiori controlli, da parte del Ministero, ma anche della collettività da un lato; apertura al mondo dei finanziamenti e delle collaborazioni con il mercato da un altro. Questi gli assi portanti della riforma del terzo settore.

Una riforma che ha sicuramente centrato l’obiettivo di “certificare” gli enti e di garantire la fiducia di tutti (cittadini, imprese e istituzioni) in questo mondo, ma che sconta, ancora oggi, un certo ritardo nella sua applicazione: il posticipo della data di scadenza per la modifica degli statuti degli Enti per renderli conformi alle norme del Codice del Terzo Settore, la proroga dell’applicazione della normativa sul cinque per mille e sull’accesso ad altri formati di finanziamento e soprattutto il rinvio dell’esperienza del Registro Unico, pilastro della riforma, ha reso la transizione dal prima al dopo della riforma molto difficile per gli enti.

Una più decisa volontà di chiudere il percorso riformatore e di portare a regime le innovazioni avrebbe sicuramente trovato sponda nel mondo del terzo settore italiano agevolando, in termini più rapidi, la transizione verso il nuovo modello.

Non resta che auspicare che una cornice politico-istituzionale più solida possa garantire questa fase di prima applicazione del modello della riforma, trovando tutti gli attori coinvolti in questo processo complesso adeguatamente pronti e volenterosi di sperimentare la cornice istituzionale costruita attorno ai processi di innovazione sociale caratteristici del terzo settore.

Del resto, un processo riformatore così complessivo e di sistema, come quello che giustamente è stato impostato dal legislatore, non può che richiedere un’applicazione partecipata, al fine di rendere meno complessa e più spedita la fase attuale.

Il rischio, dietro l’angolo di una riforma così sostanziale, è la perdita di slancio degli attori e la fuga in avanti del calendario dell’applicazione del nuovo modello. Per evitare tale rischio di incorrere in fase di transizione di cui non si vede la fine, occorre in questa fase dettare un’agenda leggera per l’avvio dei processi di riforma e coinvolgere al massimo tutti gli attori sociali del terzo settore.

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È ricercatrice in Scienze Sociali al Consiglio Nazionale delle Ricerche e insegna Comunicazione politica presso Sapienza Università di Roma. I suoi interessi di ricerca riguardano advocacy, lobbying, terzo settore, questioni di genere e nuovi formati di partecipazione.

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