Cos’è un progetto di cooperazione internazionale?12 min read

Cos’è un progetto di cooperazione internazionale? Come renderlo sostenibile? Come prevenire ostacoli e problemi? Sono le domande a cui rispondono questo mese i Racconti di Cooperazione curati dall’Associazione Mekané. Tre consulenti internazionali ci aiutano a capire non solo cos’è un progetto di cooperazione internazionale, ma anche a rispondere alla fatidica domanda che la cooperazione allo sviluppo si porta appresso fin dalla sua nascita all’inizio del ventesimo secolo: i progetti di sviluppo sono utili?

Michel Garnier, Mahieddine Saidi e Rodrigo Cina hanno lavorato in diversi paesi dell’Arica e dell’Asia e hanno esperienza lavorativa in differenti settori e in progetti di cooperazione allo sviluppo finanziati da molteplici donatori.

Leggi qui i profili dei tre intervistati

Cos’è un progetto di cooperazione internazionale: intervista a tre esperti

Quali sono gli elementi base di un buon progetto di cooperazione internazionale?

Secondo Rodrigo Cina alla base di un buon progetto di cooperazione internazionale c’è una corretta identificazione dei problemi. Una volta identificato un problema bisogna analizzare quali siano i fattori che determinano il manifestarsi di quel problema. Si arriva così alla formulazione di un albero dei problemi. Solitamente esistono tre livelli di cause che sono definite in base alla relazione causa ed effetto che esiste tra queste: cause immediate, soggiacenti (underlying causes) e strutturali (root causes).

Una volta sviluppato l’albero dei problemi, si cerca di trasformarlo in un albero dei risultati/obiettivi in modo da capire come dovrebbero cambiare le circostanze che determinano le cause ai vari livelli per poter risolvere il problema e fare in modo che non si manifesti più. Questa, in parole povere, è la teoria. Per procedere a quest’analisi in modo corretto ed approfondito la cosa fondamentale è il coinvolgimento costante e fin dall’inizio dei beneficiari e di tutti gli attori che possono avere un ruolo nel contesto dell’intervento.

Anche per Mahieddine Saidi è fondamentale il pieno coinvolgimento dei beneficiari nella definizione del progetto di cooperazione internazionale, in particolare la responsabilizzazione degli attori nazionali nella realizzazione del progetto e un’assistenza tecnica orientata verso il trasferimento delle capacità alla popolazione locale. L’idea, continua Cina, è che se un beneficiario è coinvolto e sente suo un progetto, si sente responsabile (nei confronti degli altri attori del progetto ma anche dei propri pari, della sua comunità, dello stato, del finanziatore) del successo o del fallimento del progetto e farà di tutto perché il progetto possa avere un buon esito.

Un altro fattore fondamentale è investire risorse (umane ed intellettuali, finanziarie e di tempo) per una corretta identificazione dei problemi e una formulazione del progetto. Molto spesso si tende a sorvolare e accelerare questa fase, partendo dal presupposto che si capisce il contesto e che i bisogni sono uguali ovunque e che se un progetto di cooperazione internazionale ha funzionato in un contesto funzionerà anche in altri. A volte è un errore che si fa in buona fede, altre si fa perché non si vuole/può aspettare e perché ci sono scadenze da rispettare.

Come Cina, anche Michel Garnier ritiene che il primo elemento alla base di un buon progetto di cooperazione internazionale sia la sua corretta identificazione e formulazione. Quando si è a monte del processo occorre fare un’analisi dettagliata delle problematiche progettuali, dei futuri attori del progetto e soprattutto della definizione realista dei risultati attesi al termine del progetto. Il secondo elemento è basato sull’accordo e la comprensione dei partner tecnici e finanziari, i donatori e i partner pubblici e privati direttamente interessati dal progetto.

Quali sono gli ostacoli che possono mettere a rischio la riuscita di un progetto di cooperazione internazionale?

Possono essere diversi. Una sbagliata comprensione delle sfide e dei risultati attesi, o la mancanza di adesione della popolazione interessata, perché il progetto stesso è troppo ambizioso o non abbastanza ambizioso, come sostiene Garnier.

Opinione condivisa anche da Cina, quando afferma che bisogna analizzare quali sono gli attori coinvolti più o meno direttamente nel progetto di cooperazione internazionale: individui, comunità (sia quella beneficiaria che quelle che non beneficeranno del progetto e che potrebbero in un modo o nell’altro ostacolarne il successo), gli attori pubblici e privati presenti nel territorio e così via.

Bisogna inoltre creare condizioni per la trasparenza nella gestione del progetto ed evitare che ci siano gruppi che ne approfittino. La corruzione (o anche solo la tentazione di rimediare qualcosa a livello personale) è sempre un grande problema in tutti i contesti, non solo quelli più difficili.

Anche per Saidi una motivazione insufficiente della popolazione locale interessata che non riceve mezzi sufficienti per esercitare le sue responsabilità del progetto è causa del suo fallimento.

Cosa succede alla fine di un progetto di cooperazione internazionale? Come garantire continuità a ciò che è stato realizzato?

È essenziale la formazione dei partner locali che saranno responsabili della continuità, trasferendo conoscenze e tecnologie, dice Garnier. Cina sottolinea, ancora una volta, l’importanza del coinvolgimento dei beneficiari e il ruolo degli attori statali. Nella maggior parte degli interventi si cerca di sopperire ad una mancanza da parte dello stato. Si devono quindi mettere le basi affinché lo stato si impegni ed abbia le capacità e la volontà politica per dare continuità ai risultati raggiunti da un progetto.

Saidi va più nel dettaglio, sostenendo che è necessario che le strutture nazionali beneficiarie stabiliscano al loro interno le responsabilità, i programmi e le attività necessarie alla prosecuzione dei risultati del progetto. Secondo il consulente algerino molti progetti che non beneficiano di un finanziamento nazionale alla fine del progetto perdono rapidamente i loro effetti. Troppi progetti di sviluppo sono dipendenti dai donatori, e questo decreta la loro fine. Infine, suggerisce sempre Saidi, per alcuni grandi progetti un monitoraggio dovrebbe essere realizzato annualmente per 3-4 anni dopo la fine del progetto.

Come cambia la gestione di un progetto di cooperazione internazionale tra i diversi soggetti?

Per Cina alcuni donatori sono più rigorosi di altri. Alcuni danno maggiore importanza agli aspetti finanziari e alla rendicontazione di altri. In fin dei conti sono sempre soldi pubblici e i donatori devono sempre riportare a qualcuno sull’utilizzo dei fondi.

In generale, raramente l’Unione Europea gestisce direttamente i propri progetti di cooperazione internazionale, mentre le Nazioni Unite nella maggior parte dei paesi lavorano con partner di implementazione e quindi si occupa più di appoggiare questi partner che della gestione diretta dei progetti. Più che sulla gestione dei progetti di cooperazione la differenza tra UE e Nazioni Unite è legata alla diversa natura politica delle due entità. L’UE è un attore che rappresenta gli interessi degli stati membri e quindi si può permettere di avere un ruolo più apertamente politico nei confronti di un paese in via di sviluppo. Il suo rappresentante è considerato come un vero e proprio ambasciatore nel paese dove esercita.

Per le Nazioni Unite e per le sue Agenzie è un po’ più complicato. Quasi sempre, le Agenzie lavorano in un paese che è anch’esso membro delle Nazioni Unite, per questo ha spesso un ruolo molto più ambiguo.

Una questione cruciale, continua Cina, è che le Ong dipendono dai donatori per poter implementare i loro progetti e, quindi, per la propria esistenza, il che le mette continuamente sotto pressione per realizzare quanto previsto dagli accordi, contratti o progetti che hanno con i donatori. Dalla corretta gestione dei progetti dipende infatti la possibilità di ricevere altri finanziamenti.

In generale poi le Nazioni Unite tendono a lavorare ad un livello più macro, quindi ad esempio creare un sistema legale o dare assistenza tecnica e strategica a ministeri, mentre le Ong si occupano di appoggiare la messa in atto e l’operazionalizzazione di quelle politiche.

Saidi non distingue tra le politiche dei diversi donatori, ma fa un discorso più generale: la tendenza da diversi anni è verso l’allineamento dei donatori alle politiche, ai programmi e ai piani di governo, e non più la definizione di progetti che siano al di fuori di questo quadro. Il dialogo coordinato tra donatori e governo evita la sovrapposizione e la duplicazione degli aiuti. Tuttavia non è sempre facile armonizzare le procedure, i periodi di programmazione dei donatori, allinearli ai calendari, ai bisogni e alle procedure del governo.

Garnier ne fa soprattutto una questione di temi e settori. Alcuni donatori si dedicano all’educazione, alla formazione, alle tematiche di genere. Altri privilegiano l’economia e il settore privato. Inoltre, ogni donatore ha il suo ritmo di intervento che può variare da un progetto all’altro. Ad esempio, un donatore può avviare, sviluppare e valutare un progetto e poi rilanciarlo dopo uno o due anni con obiettivi simili o leggermente diversi. Per altri progetti si preferisce il principio di continuità e si parla di un periodo di tempo di 5-10 anni.

Quali sono gli esempi concreti di progetti di cooperazione allo sviluppo di successo?

Saidi riporta due esempi di progetti in ambito educativo: Benin (1990-1992) e Libano (1994-1998). In entrambi i casi, il motivo principale del successo è stato il coinvolgimento del personale nazionale nel team di progetto in tutte le fasi di attuazione. Nel caso del Benin, il team era composto da 20 persone, di cui 7 esperti internazionali e 13 consulenti nazionali, con responsabili corrispondenti nelle strutture beneficiarie.

Questo ha garantito un trasferimento di capacità verso i locali che ha reso permanenti i risultati. Questi sono stati oggetto di discussione e diffusione nel paese e nei paesi della regione. Molti esperti nazionali del team sono in seguito diventati alti funzionari del paese. Lo stesso principio è stato applicato nel settore dell’istruzione superiore in Libano.

Anche Garnier parla della sua esperienza in Benin : “Ho avuto l’opportunità di guidare un progetto per sostenere il settore privato in Benin, tra il 2007 e il 2009, con un finanziamento dell’UE. La reputo un’azione di successo, portata avanti anche grazie all’aiuto di attori del settore pubblico e del settore privato, e focalizzata sul lancio concreto del dialogo pubblico-privato in materia fiscale che ha consentito la rimozione delle tasse o riduzione di alcune aliquote fiscali. Ma questa azione ha avuto successo perché ci sono state sessioni di concertazione e di formazione dei vari protagonisti”.

Drastico invece Cina: “Brutto a dirsi ma non ho esempi concreti di progetti di successo e questo la dice lunga secondo me sull’effettiva utilità del sistema di cooperazione così come viene fatto al momento”. Cita comunque un esempio di un progetto di cooperazione internazionale che sta raggiungendo alcuni risultati con relativamente pochi fondi, anche se la sua sostenibilità rappresenta ancora un’incognita.

“Si tratta di un progetto di appoggio a una piattaforma della società civile in un distretto del nord del Mozambico. Finanziato da UNDP (United Nations Development Programme) il progetto è implementato attraverso una partnership con una Ong mozambicana che ha condotto un’analisi partecipativa con i membri delle associazioni locali per capire la situazione dei servizi di base forniti dal governo locale. Dopo quest’analisi, è emerso che esiste un problema di disponibilità di medicinali di base nel centro di salute e nella farmacia del centro. In realtà le medicine ci sono ma vengono tolte dal centro e dalla farmacia e poi rivendute al mercato nero ad un prezzo molto più alto. La piattaforma ha denunciato questa situazione e la questione è stata portata a livello del governo distrettuale, che è intervenuto per correggere la situazione. Insomma, si tratta di un esempio in cui il rafforzamento della partecipazione e il controllo da parte della popolazione nei confronti degli organi statali preposti ha prodotto un maggiore accesso ai medicinali da parte della popolazione. È un esempio di qualcosa che ha funzionato ma chissà se continueranno ad organizzarsi per esigere altri servizi una volta che il progetto sarà concluso”.

Infine, dove si concentrano oggi i progetti di cooperazione allo sviluppo e quali sono i maggiori problemi presenti?

Cina spiega così la sua posizione: “Non sono un idealista, ma non si può negare che l’aiuto allo sviluppo è nato ed è ancora una componente di politica estera dei paesi occidentali. Il Mozambico da questo punto di vista è esemplare perché è uno dei paesi che riceve più aiuto pubblico allo sviluppo al mondo. È difficile credere che tutto questo interesse non sia legato anche alle risorse naturali che sono state scoperte da qualche anno e che grandi multinazionali (vedi anche Eni) si stanno accaparrando. È anche vero che secondo i principali indici di sviluppo (sulla cui validità non entriamo nel merito) è uno dei paesi più poveri al mondo, il che giustifica gli interventi. Bisogna poi riflettere sul fatto che la stragrande maggioranza dei paesi africani abbia dei governi corrotti e inefficienti, che i diritti umani e i servizi sociali di base siano praticamente inesistenti e che questa situazione tenda a peggiorare in continuazione. Questo ci deve far riflettere su come si sta intervenendo e su perché, malgrado tutti i soldi investiti nella cooperazione allo sviluppo, la situazione sia ancora così grave. In America Latina la situazione è diversa, la società civile è molto più organizzata e esiste una forte tradizione di rivendicazione politica e sociale di autonomia che arriva dalle comunità; è perciò molto meno probabile che si impongano interventi senza che ci sia l’approvazione da parte dei beneficiari. In questi contesti la relazione che si stabilisce è più paritaria”.

Garnier si sofferma sulle sfide, più che sui problemi, che i paesi devono affrontare. La forte urbanizzazione della città o megalopoli, e quindi la concentrazione della popolazione che fa emergere il problema dei rischi sanitari e ambientali. Il cambiamento demografico che solleva la questione della qualificazione e della formazione dei giovani. Questioni che i donatori stanno sempre più prendendo in considerazione. Conclude l’esperto francese: “Penso che il futuro dell’aiuto allo sviluppo poggerà sulla capacità dei donatori e delle autorità nazionali di fornire soluzioni pratiche alle sfide che ho citato, anche se la lista è purtroppo tutt’altro che esaustiva”.