Le politiche dell’immigrazione dell’Unione Europea, spiegate bene15 min read

L’immigrazione è uno dei fenomeni più complessi che le istituzioni dell’Unione Europea e gli Stati membri si trovano ad affrontare. Negli ultimi anni l’UE sta intensificando gli sforzi per definire una politica migratoria europea comune, che unisca politiche di solidarietà verso i migranti a misure che garantiscano l’ordine e la sicurezza pubblica degli stati che la compongono.

Il nuovo Patto Europeo sulla migrazione e l’asilo, presentato dalla Commissione Von der Leyen a settembre 2020, è l’ultimo step di questo lungo e tortuoso percorso.

Un percorso che ha subito un’accelerazione senza precedenti dal 2015, anno della crisi dei rifugiati e del picco degli sbarchi dei migranti, che hanno dimostrato l’evidente incapacità dell’UE a reagire con una risposta efficace e coordinata in materia di gestione della migrazione e della politica di asilo.

UNHCR ci ricorda che, in mancanza di canali legali di ingresso e percorsi protetti per potenziali richiedenti asilo, dal 2013 a oggi sono morte più di duemila persone nel Mediterraneo.

Tragedie come quelle dei bambini Aylan e Yusuf, video di naufragi postati dalle Ong, reportage dai campi profughi delle isole greche sollevano di tanto in tanto ondate emotive nell’opinione pubblica europea e moti di attivismo in parlamentari e commissari europei: ma a che punto siamo? Quali sono le politiche dell’immigrazione nell’UE?

Intanto: quanti immigrati vivono nell’Unione Europea?

Secondo i dati Eurostat, vivono nell’Unione Europea poco più di 21 milioni di cittadini non comunitari su 446,8 milioni di residenti (4,9% della popolazione). A livello nazionale, vivono più stranieri di paesi terzi in Germania (quasi 6 milioni di persone), Italia (3,7 milioni), Francia (3,4 milioni) e Spagna (3,1 milioni). Gli stranieri non-UE residenti in questi quattro Stati membri rappresentano complessivamente il 71% del totale di stranieri nell’UE-27.

In termini relativi lo Stato con la quota più elevata di stranieri è il Lussemburgo (47% del totale della sua popolazione). Una quota superiore al 10% si registra anche a Cipro, Malta, Austria, Estonia, Lettonia, Irlanda, Belgio, Germania e Spagna. Per contro gli stranieri rappresentano meno dell’1% della popolazione in Polonia e Romania. Qui tutti i dati sugli immigrati in Europa e Italia.

Quanto all’asilo, nel 2019 sono state presentate più di 612 mila domande di asilo nei 27 Paesi europei (escluso il Regno Unito), principalmente da cittadini siriani, afgani e venezuelani. Germania, Francia e Spagna sono i paesi con più domande di asilo. Un numero notevolmente più basso rispetto agli oltre 1,2 milioni di richiedenti asilo registrati nel 2015 durante la massima pressione migratoria. Qui tutti i dati su rifugiati e richieste di asilo in Europa.

A fronte delle oltre 600 mila domande, gli arrivi via mare sulle coste europee nel 2019 sono stati 123 mila – di cui 74 mila in Grecia, 33 mila in Spagna e 11 mila in Italia – rappresentando quindi un canale di ingresso importante ma secondario. Qui tutti i dati sugli arrivi via mare in Europa.

Su oltre 800 mila domande di asilo esaminate (540 mila in prima istanza e 300 mila ricorsi), 206 mila sono risultate in una forma di protezione: 109 mila migranti hanno ricevuto lo status di rifugiato, 52 mila hanno ottenuto una forma di protezione sussidiaria e 45 mila una protezione umanitaria.

E poi: chi fa le regole? L’UE o gli stati?

L’Unione Europea ha iniziato a sviluppare una politica comune in materia di immigrazione a partire dal 1999. Le politiche di immigrazione UE trovano la loro base giuridica negli articoli 77, 78, 79 e 80 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE).

Tuttavia, ogni decisione o politica dell’UE è presa trovando una mediazione tra tutti i Paesi europei, dentro la Commissione, il Parlamento e il Consiglio europeo che riunisce tutti i capi di governo degli stati membri. È tutto spiegato qui.

In breve, nello schema attuale, l’immigrazione legale viene regolata dall’UE che stabilisce le condizioni di ingresso e soggiorno dei cittadini di paesi terzi che entrano e soggiornano legalmente in uno degli Stati membri, anche per motivi familiari. Gli Stati membri stabiliscono invece quante persone provenienti da paesi terzi possono entrare in cerca di lavoro.

L’UE può fornire incentivi e sostegno a favore degli Stati membri che promuovono l’integrazione di cittadini di paesi terzi che vi risiedono legalmente; tuttavia, ogni Stato europeo è autonomo nel definire le proprie politiche di integrazione. Questa situazione ha generato molte differenze nel territorio dell’Unione Europea.

L’UE affianca gli Stati europei nel prevenire e ridurre l’immigrazione irregolare, definendo le politiche di rimpatrio, nel rispetto dei diritti fondamentali, e può stipulare accordi di riammissione con i paesi di origine o di provenienza dei migranti entrati irregolarmente o che non soddisfano più le condizioni di ingresso, presenza o soggiorno in uno degli Stati membri.

Politiche dell’immigrazione UE: l’accelerazione post 2015

Nonostante le basi giuridiche fossero presenti fin dal 1999, è solo con il Trattato di Lisbona del 2009 che vengono stabilite le competenze sull’immigrazione divise tra UE e Stati membri.

Nel 2011 la Commissione Europea delinea l’Approccio globale in materia di migrazione e mobilità (GAMM), che regola i rapporti tra UE e paesi terzi in materia di migrazione lungo quattro assi strategici: immigrazione regolare e mobilità, immigrazione irregolare e tratta degli esseri umani, protezione internazionale e politica in materia di asilo, aumento dell’incidenza della migrazione e della mobilità sullo sviluppo. Nell’ambito di tale approccio i diritti fondamentali dei migranti rappresentano una questione trasversale.

Tuttavia, è stato negli anni successivi con le crisi migratorie del biennio 2015 – 2017 che l’UE ha iniziato a preoccuparsi maggiormente del fenomeno. Il 2015, infatti, è ricordato come l’anno in cui si sono registrati il numero più alto di flussi migratori non regolati che ha portato l’Unione Europea ad adottare una politica più incisiva in materia di immigrazione ed asilo.

In realtà, in questi anni, l’UE si è concentrata maggiormente su come contenere e gestire gli ingressi irregolari e dei richiedenti asilo e sui rapporti tra i Paesi UE più esposti alle pressioni migratorie non regolate (Italia, Malta, Cipro, Grecia) e gli altri Paesi europei continentali meno disposti a condividere il fardello degli arrivi.

Sono gli anni in cui è cambiata la narrazione pubblica sulle migrazioni, in cui non si fa più distinzione tra richiedenti asilo, rifugiati, irregolari e migranti economici. Le migrazioni per motivi di lavoro, le politiche per l’integrazione e l’accesso ai diritti sociali e civili dei migranti sono stati lasciati sullo sfondo e alla totale autodeterminazione dei singoli Paesi europei.

A livello normativo, vengono adottati una serie di importanti direttive in materia di immigrazione. La direttiva 2009/50/CE sugli ingressi dei lavoratori stranieri qualificati (Carta Blu UE); la 2011/98/UE sul permesso unico con procedure standard per tutti i Paesi UE; la 2014/66/UE sugli ingressi per lavoro stagionale; la 2016/801 sugli ingressi per ricerca universitaria, studio, studio e volontariato; la 2003/109/CE sui cittadini stranieri soggiornanti di lungo periodo, la 2003/86/CE sui ricongiungimenti familiari.

Il 13 maggio 2015 la Commissione pubblica l’Agenda europea sulla migrazione (pdf). L’agenda propone misure immediate per affrontare la situazione di crisi creatasi nel Mediterraneo e delinea le iniziative da varare negli anni successivi per gestire più efficacemente la migrazione in ogni suo aspetto.

Sono gli anni degli accordi con Turchia e Libia per limitare l’arrivo dei migranti irregolari, dei salvataggi in mare, dell’istituzione di punti di crisi (hotspot) in Grecia e Italia travolti dai flussi di migranti via mare, della ricollocazione di quasi 35 mila migranti dall’Italia e dalla Grecia in altri Paesi UE, della creazione di FRONTEX (Agenzia Europea della guardia di frontiera e costiera), del rafforzamento di EASO (Ufficio europeo di sostegno per l’asilo), del reinsediamento di quasi 63 mila rifugiati nel territorio dell’UE.

Sono anche anni in cui aumenta il sostegno economico ai Paesi UE per finanziare le politiche di integrazione con l’istituzione del Fondo FAMI (Asilo, Migrazione e Integrazione) 2014 – 2020, gestito in Italia dal Ministero dell’Interno e in parte dal Ministero del Lavoro, integrato da altri fondi come il Fondo Sociale Europeo (FSE), dedicato alla formazione professionale e all’accesso al mercato del lavoro, gestito principalmente dal Ministero del Lavoro e dalle Regioni.

Nell’ottobre 2019 la Commissione pubblica poi una relazione sullo stato di attuazione dell’agenda del 2015 (pdf), in cui vengono esaminati i progressi compiuti (pochi) e i problemi esistenti nell’attuazione dell’agenda: morti in mare in crescita, il fallimento del Regolamento di Dublino e della gestione dei richiedenti asilo, mancati accordi tra Paesi UE sul reinsediamento dei rifugiati e con i paesi di origine sui rimpatri, l’interruzione dei negoziati per riformare la Carta Blu UE per accelerare l’arrivo di lavoratori stranieri qualificati.

Politiche dell’immigrazione UE: la crisi del sistema Dublino

All’interno di questo quadro, merita un approfondimento la situazione politica creatasi a partire dal cosiddetto sistema Dublino. Il Regolamento di Dublino è il documento principale adottato dall’Unione Europea in tema di diritto d’asilo. È stato sottoscritto anche da paesi non membri, come la Svizzera.

Dal 1990, quando venne siglata la Convenzione di Dublino, sono state introdotte una serie di modifiche – in parte limitatamente attuate – ma è sempre rimasto fisso il criterio di fondo: il primo paese d’ingresso di un migrante ha il compito di esaminare la sua domanda d’asilo e curarne l’accoglienza e l’integrazione, precludendogli la presentazione della domanda in un altro stato dell’Unione. Qui una spiegazione più approfondita.

Pressata dal massiccio arrivo di richiedenti asilo che gravavano soprattutto su Grecia, Italia, Spagna, Malta e Cipro, a partire dal 2015 l’Unione Europea ha cercato di armonizzare le politiche d’asilo negli stati membri per superare, almeno in parte, il principio alla base del sistema Dublino, ma non ha trovato un equilibrio tra le diverse legislazioni nazionali.

Dopo i tentativi di riforma avanzati da Commissione Europea e Parlamento Europeo di novembre 2017, che volevano introdurre un criterio di solidarietà tra i Paesi UE nella ripartizione delle quote dei richiedenti asilo, gli stati membri non sono riusciti però a trovare un accordo comune negli anni successivi.

A giugno 2018, la riunione dei ministri dell’interno dell’UE è naufragata contro il muro di no, in particolare dai paesi dell’Europa orientale, il cosiddetto gruppo di Visegrád (Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia e Ungheria). A cinque anni dalla cosiddetta crisi dei rifugiati, i paesi europei non hanno ancora trovato un accordo per evitare che Italia, Grecia, Spagna e Malta siano lasciate sole a occuparsi dell’accoglienza dei migranti.

Una situazione di stallo dovuta anche ai no della Lega e di Salvini, allora Ministro dell’interno, che inspiegabilmente ha votato no alla riforma che avrebbe giovato al nostro Paese, ma anche di Germania, Austria, Estonia, Lettonia, Lituania.

Nuovo Patto su migrazione e asilo 2020, una vera svolta?

Il nuovo mandato della Commissione europea (2019 – 2023) è stato inaugurato dalla Presidente Ursula Von der Leyen con l’assunzione di un forte impegno in materia di migrazione e asilo già durante il suo primo Discorso sullo Stato dell’Unione a settembre 2020.

La migrazione è sempre stata un dato di fatto per l’Europa, e lo sarà sempre. Nel corso dei secoli ha definito le nostre società, arricchito le nostre culture e plasmato molte delle nostre vite. E sarà sempre così. (…) Faremo in modo che le persone che hanno il diritto di rimanere siano integrate e fatte sentire benvenute.

La nuova Commissaria europea agli Affari Interni Ylva Johansson ha ribadito che “uno dei nostri obiettivi a lungo termine è costruire una società coesa, in cui ogni membro si senta rispettato e al sicuro. Ecco perché una buona integrazione sarà una delle mie priorità. L’integrazione è basata sulla comunità e le comunità sono costruite dal basso verso l’alto”.

In realtà, leggendo con attenzione, il quadro europeo in materia di migrazione e asilo poggia ormai su due pilastri: bloccare e rimpatriare. E il partenariato globale con i paesi terzi non finge più di essere un rapporto alla pari: ogni mezzo di pressione è lecito per costringere i paesi di origine e di transito a trattenere le persone dirette verso l’Europa.

Più in generale, l’obiettivo della Presidente Von der Leyen è di non ripetere gli errori del tentativo fallito di riforma in materia di asilo e migrazione della Commissione Juncker (2014 – 2019) e dell’Agenda europea sulla migrazione del 2015.

Il Nuovo Patto su Migrazione e Asilo si incentra innanzitutto su un nuovo equilibrio fra responsabilità e solidarietà nella gestione interna dei fenomeni migratori, nella convinzione che sia necessaria una soluzione europea, pur riconoscendo come le specifiche esigenze degli Stati membri possano differire e richiedere approcci differenziati e flessibili.

Quello del Patto, va detto subito, è un percorso solo avviato a settembre 2020 e che prevede una serie di step prima di essere effettivamente adottato. Tuttavia, come ha osservato ASGI (Associazione per gli Studi Giuridici sull’Immigrazione), “la volontà di tradurre il Patto in tempi brevi in atti giuridici è plasticamente dimostrata dalla contestuale pubblicazione delle proposte di atti normativi, ben nove, e da una Roadmap che scandisce una serrata tempistica verso la loro approvazione”.

Il Patto dovrà ora essere negoziato dagli Stati membri e dal Parlamento europeo, un processo che gli esperti di politica prevedono sarà controverso, poiché alcune delle proposte superano le precedenti linee rosse. Alcune proposte possono essere prioritarie, ma è improbabile che il pacchetto complessivo venga concordato almeno fino alla metà del prossimo anno, se non nel 2022.

Alcuni studiosi hanno notato che la retorica positiva presente nel nuovo Patto potrebbe non trovare adeguato riscontro nello sviluppo delle politiche: “Finché l’UE continuerà ad avere un approccio prevalentemente coercitivo, continueremo a vedere campi e respingimenti alle frontiere“, afferma Michele LeVoy, direttore di PICUM – Piattaforma per la cooperazione internazionale sulla migrazione irregolare.

A tal proposito, tra le varie proposte presenti nel nuovo Patto è istituita la nuova figura del Coordinatore europeo per i rimpatri, e introdotta una nuova forma di solidarietà, la “sponsorship dei rimpatri”, che dovrebbe permettere a uno stato che non vuole accogliere i richiedenti asilo di “ricambiare” organizzando il rimpatrio delle persone a cui è stato negato l’asilo per conto di un altro stato membro, svolgendo tutte le attività necessarie direttamente dal territorio di quest’ultimo (offrire consulenza alle persone da rimpatriare, condurre il dialogo con i paesi terzi, fornire sostegno per i rimpatri volontari assistiti e la reintegrazione).

In altre parole, come spiega bene Francesca Spinelli su Internazionale:

Un paese come l’Ungheria si ritroverebbe a gestire il rimpatrio di una persona dall’Italia. Messa così, sembra un’idea totalmente impraticabile. Non solo: lo stato membro avrebbe anche il diritto di scegliere le nazionalità di cui desidera sostenere il rimpatrio. Quindi l’Ungheria potrebbe dire all’Italia che le sta bene rimpatriare gli iracheni, ma non gli afgani. Qui lo scenario da impraticabile diventa distopico.

Questo compromesso al ribasso si è reso necessario per conciliare le posizioni molto diverse degli Stati membri. Alcuni, tra cui Polonia, Austria e Ungheria, si oppongono alla ricollocazione obbligatoria dei migranti in arrivo ai confini dell’Unione.

La volontà della maggioranza del Parlamento europeo e degli Stati membri è comunque quella di arrivare a una maggiore condivisione e solidarietà. Come dichiarato da Juan Fernando López Aguilar, presidente della Commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni: “vogliamo di più e lavoreremo sodo per aumentare lo standard perché vogliamo una solidarietà vincolante e una responsabilità condivisa”. Questa intenzione continuerà a scontrarsi tuttavia con la riluttanza di alcuni paesi, e la soluzione a questo rompicapo è tutt’altro che semplice.

Nulla si dice nel patto delle persone che già vivono irregolarmente nei paesi dell’UE e che qui stanno cercando di farsi una vita. Come scrive Spinelli nel già citato articolo: “ci sono tra i quattro e i cinque milioni di persone che vivono senza documenti in regola sul territorio dell’Unione europea, ma il patto non ne parla. Sono invitate a rimanere nell’ombra mentre governi e istituzioni europee si dedicano a sigillare le frontiere”.

ASGI evidenzia inoltre che il nuovo Patto sembra tralasciare il tema della migrazione legale, sul quale gli Stati europei rivendicano la propria autonomia decisionale. Ma l’assenza di una disciplina dell’Unione in materia di migrazione economica, unitamente al quasi azzeramento delle possibilità di ingresso per lavoro negli Stati membri, è tra le principali cause della migrazione irregolare. Tanto che su questo sono espressi chiaramente il Parlamento europeo (pdf) e il Comitato delle Regioni (pdf).

Il viaggio del nuovo Patto su migrazione e asilo è quindi solo all’inizio, tutte le parti coinvolte sperano in una rapida risoluzione di una questione che già ha avuto un percorso lungo e impegnativo, anche se non sarà facile.

Un ulteriore step: Il Piano d’Azione sull’integrazione dei cittadini di paesi terzi

L’iniziativa di maggiore rilievo tracciata nella Roadmap collegata al nuovo Patto è l’introduzione di un nuovo Action Plan in materia di integrazione e inclusione 2021-2027, che è stato adottato il 24 novembre 2020 e che supera il piano d’azione del 2016.

Si tratta di un’iniziativa di orientamento sulla direzione che prenderanno i finanziamenti europei su questa materia nei prossimi anni; i governi nazionali rimangono infatti i principali responsabili delle politiche di integrazione rivolte ai cittadini stranieri.

Il nuovo Piano d’azione propone un supporto mirato e su misura che tiene conto delle caratteristiche individuali delle persone con background migratorio, come il genere o il credo religioso: inclusione per tutti è la visione promossa nel piano.

Le azioni principali riguardano la promozione di politiche più inclusive di accesso all’istruzione e alla formazione; la valorizzazione del potenziale lavorativo e delle competenze dei lavoratori migranti, anche attraverso la collaborazione con le parti sociali e le imprese; la promozione del diritto di accesso alla salute e alla casa.

L’UE auspica inoltre il pieno coinvolgimento nella stesura dei programmi nazionali di tutte le parti interessate, dai migranti ai partner sociali ed economici, alla società civile e al settore privato. Grande attenzione è rivolta inoltre ai temi della digitalizzazione e della transizione verde del Green Deal Europeo, presentato dalla Presidente Von der Leyen a gennaio 2020, con cui si dovranno trovare sinergie.

Un’ulteriore accelerazione impressa dunque alle politiche dell’immigrazione dell’UE nel 2020 dalla nuova Commissione Von der Leyen. Un’accelerazione che, seppur sempre fortemente limitata dai conflitti tra Stati, rimane l’espressione di una volontà più ferma che mai nel dare un quadro di riferimento comune in questa materia.