A che punto siamo nella lotta al gioco d’azzardo in Italia?

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Di Enrico Malferrari, presidente del CONAGGA – Coordinamento Nazionale Gruppi per Giocatori d’Azzardo. Il CONAGGA riunisce enti diffusi su tutto il territorio italiano che si occupano di interventi sulla dipendenza da gioco d’azzardo attraverso attività di cura, prevenzione, informazione e trattamento.

In attesa dell’azione del nuovo governo Conte sul tema, facciamo il punto su cosa i governi precedenti hanno fatto per contrastare la diffusione del gioco d’azzardo. Il tema era al centro della campagna elettorale del Movimento 5 stelle, e per questo ha particolare senso chiedersi ora: le promesse sono state mantenute? Abbiamo fatto passi in avanti nella lotta al gioco d’azzardo in Italia? Piccolo spoiler: no.

lotta al gioco d'azzardo in italia
@Ariel Martini

Un piccolo passo indietro

Il primo gratta e vinci viene stampato nel 1994 allo scopo di finanziare il piano salva-lavoro del ministro Giugni (governo Ciampi), utilizzando la possibilità di deroga legislativa al divieto del gioco d’azzardo. Questo evento può essere identificato come l’atto fondativo del mercato della fortuna in Italia.

Sfruttando l’inerzia della rottura della diga legislativa, si è presto passati dall’iniziazione all’iniziativa: è nato subito un mercato vivace al fianco del management pubblico, abile nel condurre in fretta la narrazione del gioco d’azzardo da un territorio morale negativo ad uno positivo.

Campagne pubblicitarie ricche, furbe e sempre più aggressive, mirate a stimolare appetiti profondi, come il riscatto sociale ed il concreto sogno di ricchezze a portata del gesto di una mano che gratta o che tira una leva, hanno sedotto politici, giornali e tv, e si sono incaricate di reclutare al gioco un mare umano solo da qualche anno censibile.

Analizzando congiuntamente le due principali e recenti ricerche, I.S.S. (Istituto Superiore della Sanità) e CNR di Pisa (Consiglio Nazionale per le Ricerche), giocano in Italia 18 milioni di cittadini, di cui un almeno un milione non più in grado di regolare la propria azione di gioco e, fra questi, un considerevole numero di persone con DGA (Disturbo da Gioco d’Azzardo).

L’azione legislativa contro il gioco d’azzardo negli ultimi anni

Il primo governo Conte – il gialloverde – era entrato in carica con molti buoni propositi, soprattutto dal versante Cinque Stelle. Era lecito aspettarsi che ci sarebbe stata un’azione immediata per mettere ordine nella giungla legislativa dell’intero settore e per frenare la diffusione del Disturbo da Gioco d’Azzardo.

Come annunciato nel contratto di governo e ripetuto come un mantra ad ogni occasione pubblica, ci immaginavamo che da subito vi sarebbero state ricadute tangibili dell’opera di bonifica.

Dobbiamo invece registrare un 2018 fortunato per il comparto industriale dell’azzardo, tanto da lambire i 107 miliardi di raccolta complessiva che, nonostante facciano registrare un +3% sul giocato 2017, non si traducono in maggiori incassi per il settore: questi sono appena del 2% e corrispondono a 19 miliardi di euro complessivi, al netto del ritorno in vincite ai giocatori. Di questi, il 55% si traduce in tasse che portano nelle casse dello Stato ben 10,4 miliardi.

Nonostante la flessione, che nei prossimi anni sarà sicuramente compensata dal sensibile innalzamento della tassazione generale del comparto, i numeri sono comunque in sintonia con le recenti migliori annate (19,5 miliardi nel 2017 e 19,1 miliardi nel 2016).

Malgrado la riduzione del numero delle slot machine attuata dai governi Renzi e Gentiloni, dalle 400 mila unità fino al 2016 alle 260 mila attuali, è evidente una continuità politica nel cauto trattamento riservato al mercato del gioco d’azzardo.

Tutte le iniziative legislative nate dal decreto Balduzzi (governo Monti, 2012) in poi, pur non aggredendo mai il settore, hanno comunque fornito alcune linee guida che sono poi state riprese dallo stesso Decreto Dignità: l’ingresso nei Livelli Essenziali di Assistenza (LEA) del trattamento del Gioco d’Azzardo patologico (gennaio 2017), la costituzione di un fondo di 50 milioni di euro annui dedicato al trattamento e alla prevenzione del gioco d’azzardo patologico e il riordino del sistema pubblicitario.

L’asse del guadagno nel settore, fino al 2010 a vantaggio della filiera del gioco (concessionari, noleggiatori, esercenti) per via di una politica di tassazione “masochista” ed asservita alle lobby, veniva timidamente spostato a vantaggio dello Stato tramite aumenti del preu (prelievo sulle giocate agli apparecchi slot) e l’aumento della tassazione sulle vincite superiori ai 500 euro (fino al 12% per Gratta e Vinci, VLT e Superenalotto).

Le Regioni e i Comuni italiani, direttamente investiti dalla problematicità del fenomeno azzardo, esposti a vuoti legislativi ed inconsistenze politiche, solo recentemente hanno trovato intese nell’Assemblea Stato-Regioni, con l’accordo del 7 settembre 2017, mai però diventato legge e dimenticato in un cassetto dopo la caduta del governo Gentiloni.

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Le Regioni e i Comuni hanno dovuto legiferare in proprio, alle spalle dello Stato, consorziarsi e appoggiarsi a campagne nazionali come Mettiamoci in gioco, campagna nazionale per la sensibilizzazione dell’opinione pubblica sui rischi del gioco d’azzardo patrocinata da molte sigle fra cui il CONAGGA, talvolta facendo fronte a pericolosi ed onerosi percorsi legislativi.

Questo ha condizionato l’efficacia dei provvedimenti all’ironica aleatoria benevolenza dei Tribunali Amministrativi Regionali (TAR) ai quali esercenti, supportati dalle avvocature delle concessionarie del gioco, ricorrevano sistematicamente. Solo nel tempo, man mano che l’opinione pubblica si è mostrata più matura, sono venuti alla luce i seri problemi patologici e di indebitamento che hanno colpito quote significative di persone.

Anche i ricorsi persi dagli esercenti hanno iniziato a costituire massa critica e incoraggiare iniziative sempre più autorevoli dei sindaci. Quasi tutte le Regioni oggi hanno leggi sufficientemente efficaci e validi sistemi di prevenzione: si impedisce la costruzione di sale da gioco da luoghi sensibili, si premiano i locali virtuosi, si organizzano iniziative di prevenzione, vengono offerti corsi di aggiornamento per il personale addetto, si organizzano eventi di sensibilizzazione e gli enti hanno ora accesso ai fondi dei Servizi per le Dipendenze per promuovere percorsi di cura per la patologia del gioco.

Il divieto di pubblicità integrale e le linee guida dell’AGCOM

A chiusura del cerchio c’è la cronaca di agosto, con metà del governo in consolle al Papeete Beach, e l’altra impegnata a superare brusche scosse telluriche anche nel sismografo dell’azzardo: il Decreto Dignità del 10 luglio 2018 che ha portato il divieto di pubblicità più integrale di sempre, che ha proibito qualsiasi tipo di pubblicità diretta, indiretta o sponsorizzazione sta rischiando seriamente di perdere tutta la sua efficacia.

Da un lato il governo Conte (M5S soprattutto), che ne aveva fatto una bandiera, dall’altra AGCOM, l’Agenzia per la Garanzia delle Comunicazioni, che, come legittimava il decreto, avrebbe dovuto declinare e rendere attuativi i divieti.

Le linee guida licenziate dall’Authority il 26 aprile 2019 per l’attuazione del decreto sono nate, per stessa ammissione del presidente Marcello Cardani, più in sintonia con l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli di Stato che con il Ministero della Salute.

Il testo delle direttive è stato preceduto da sei audizioni che hanno chiamato in causa le principali concessionarie del gioco, i rappresentanti di stampa e media e perfino dei tabaccai. Chi gli effetti della pubblicità sul gioco d’azzardo li ha studiati per davvero, cioè tutto il terzo settore, la consulta anti-usura, l’osservatorio nazionale sui rischi del gioco d’azzardo, istituito presso il Ministero della Salute, tutti gli enti che hanno definito le linee d’azione su prevenzione, cura e riabilitazione sul gioco d’azzardo, non hanno avuto invece alcuna voce in capitolo.

Le linee guida, oltre a segnare un passo indietro sul piano del linguaggio, con la riproposizione del vocabolo “ludopatia” o astrusità verbali come “giochi a pagamento”, hanno di fatto tradito la perentorietà del decreto, svuotandolo.

Effettuando la mossa del cavallo, quello che è pubblicità indiretta è diventata informazione “funzionale a consentire una scelta di gioco consapevole” (Linee guida AGCOM, pdf).

È informazione quella sui montepremi, sulle quote, le puntate, i jackpot, ammessa sia nei luoghi di gioco che negli spazi non esplicitamente pubblicitari dei rotocalchi radiofonici o televisivi. Alla stessa stregua, ogni esercizio pubblico potrà continuare ad informare circa le vincite realizzate nel locale, ogni società che propone gioco potrà continuare ad indicizzarsi gratuitamente sui motori di ricerca del web perché, spiega AGCOM, l’algoritmo non premi arbitrariamente società estere od illegali, e le vetrofanie degli esercizi commerciali potranno continuare a recare loghi di gioco.

Secondo AGCOM, le concessionarie saranno tenute a dotarsi di strumenti di CSR (Corporate Social Responsability), ovvero campagne comunicative connesse ai rischi sociali del gioco d’azzardo, perché è la natura delle stesse concessioni assegnate ad esigerlo. Anche le comunicazioni specialistiche rivolte agli operatori di mercato e, soprattutto, le fiere di settore, sono fatte salve dalle linee guida. Inoltre non sono configurabili come pubblicità tutte le informazioni dirette richieste da un singolo cliente in ordine al funzionamento di un servizio.

Con specifica chiosa finale, le linee guida annunciano specifiche segnalazioni che l’Authority si riserva di inviare al governo “ai fini di una effettiva ed efficace azione di vigilanza e di contrasto sul fenomeno della ludopatia”. Le “segnalazioni” hanno scatenato un putiferio mediatico fra il presidente di AGCOM e l’allora vice-premier Di Maio. La minaccia di quest’ultimo di ricorrere al TAR e la richiesta di dimissioni dei vertici AGCOM, via Facebook, sono di fatto colpi a salve: i termini per un ricorso sono scaduti il 26 giugno scorso, mentre dallo scorso 24 luglio il direttivo AGCOM è un direttivo vicario, essendo scaduto il settennato di carica, ed è quindi in attesa di nuove nomine dal Parlamento.

Inoltre, a corredo della segnalazione, AGCOM formula anche rilievi critici che sono una vera e propria bocciatura del decreto. Quest’ultimo azzopperebbe il mercato favorendo competitori illegali, lo fossilizzerebbe non permettendo a nuovi competitori di autopromuoversi. Insomma, una vera e propria stroncatura da parte dell’Authority.

I soldi delle slot per coprire lo Stato Sociale populista?

Quando ci si chiede “lo Stato che fa?” torna in mente il motivetto del Don Raffaé di De André:

Si costerna, s’indigna, s’impegna poi getta la spugna con gran dignità.

Eppure l’idea di porre un agito di massa come il gioco d’azzardo alla stessa stregua del tabacco era ed è un’idea coraggiosa, che corrisponde fra l’altro alla prima istanza della campagna Mettiamoci in Gioco. Eppure, il sospetto che il gettito derivante dal gioco d’azzardo, programmato con tanta maniacalità, potesse diventare un’arma a doppio taglio anche per il governo giallo-verde, lo pensavano in molti.

Sarebbe bastato osservare l’ossessiva pianificazione della tassazione su slot machine e video lotterie per finanziare lavoro, quota 100 e reddito di cittadinanza, ritoccati fra un decreto Dignità ed una Manovra di bilancio, il rialzo di tassazione sul comparto online dal 20% al 25% sulle scommesse sportive, dal 18 al 20% in ricevitoria e dal 22 al 24% per quelle online, nonché dal 20 al 22% per quelle virtuali, per arrendersi ad una antipatica fantasia: questo governo, anche questo governo, sembra soffrire di DGA (Disturbo da Gioco d’Azzardo), è come un giocatore che vorrebbe liberarsi dalla compulsività, ma non trova nessuna strategia se non effettuando una fuga in avanti. Domani smetterò.

Ora, c’è da chiedersi: se questa segnalazione di 31 pagine è l’ultimo atto ufficiale intercorso fra AGCOM e un governo poi clamorosamente caduto, chi si incaricherà di prendere davvero in mano questa materia ed applicarla?

Ad oggi nessuno. Tutto tace. Ci si autoregolamenta a braccio aspettando l’azione del nuovo governo, mentre alcuni giornali continuano ad alimentare l’illusione della fortuna con articoli che sono veri spot per il mercato dell’azzardo.

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