I problemi di governance di Roma Capitale, e come risolverli9 min read

31 Agosto 2020 Politica -

I problemi di governance di Roma Capitale, e come risolverli9 min read

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Proprio perché non è stata costruita in un giorno, Roma è molto complicata da amministrare: questo succede non solo perché è una città molto estesa con problemi che si porta dietro da tempo, ma anche perché l’articolazione dei poteri tra comune, città metropolitana e municipi è complesso, e l’integrazione tra i vari livelli di governance di Roma appare una missione davvero ardua.

La questione presenta una sua attualità anche nell’era del covid-19, in cui la città eterna appare mutata soprattutto per la riduzione dei residenti e l’assenza dei turisti, specialmente stranieri.

Il momento post-pandemico potrebbe risultare propizio per domandarsi che idea di città si intende sviluppare per il futuro ma anche per interrogarsi su come gestire la complessa transizione del ruolo della capitale di uno stato, in un’era in cui risorse economiche statali, attrattività di capitali per investimenti privati, visione e capacità di sviluppo del futuro urbano si intersecheranno ancora di più che in passato.

La prossima scadenza delle elezioni comunali del 2021 rappresenta quindi un’ottima occasione per affrontare questi temi, sondando le opinioni di partiti ed élite che aspirano a guidare la vita politica ed amministrativa della Capitale.

Ma come è organizzato il potere di gestione della città a Roma? Qual è la governance di Roma Capitale? Chi fa cosa? Secondo quale modello? Con quali problemi e possibili risposte?

Governance di Roma: questioni aperte

governance di roma
Foto: Stijn Nieuwendijk

1. Il ruolo di Capitale, ma con scarse risorse economiche e politiche

In molti ordinamenti statali, europei e globali, è previsto uno statuto specifico per la città destinata a rivestire il ruolo di Capitale: Washington, Berlino, Londra e Parigi sono gli esempi principali di quella che potremmo definire come “condizione capitale”.

Si tratta di una situazione di fatto, di diritto e con rilevanti risorse economiche, che prevede una speciale condizione delle città investite dall’importante ruolo di ospitare le principali istituzioni nazionali, gli organismi internazionali, gli snodi delle infrastrutture di accesso allo Stato (aeroporti, ferrovie).

Le motivazioni di fondo per la definizione di condizione di poteri e risorse dotate di un certo grado di specialità sono da ricondurre al ruolo, geografico, politico, economico e sociale, che una città investita di tale compito deve assumere e al relativo carico urbanistico, umano e sociale, economico ed istituzionale che tale condizione comporta.

Roma avrebbe dovuto essere inserita nel novero delle Capitali a statuto speciale da tempo. Si è intervenuti con l’articolo 24 della Legge 5 maggio 2009 n. 42 sul federalismo fiscale; il Decreto Legislativo 17 settembre 2010, n. 156 e lo Statuto di Roma Capitale, approvato con la deliberazione n. 8 del 7 marzo 2013 dall’Assemblea Capitolina.

Tale documento, fondativo dell’autonomia normativa e organizzativa, è in vigore dal 30 marzo 2013 ed è stato oggetto di modifiche recenti nel corso del 2018. Complesso il coordinamento con la legge 7 aprile 2014 n.56 (Legge Delrio), che ha creato, anche per Roma Capitale un’area metropolitana con funzioni di coordinamento rispetto all’area già comunale romana.

Dall’intersecarsi delle norme dello Statuto del 2013 (con una ripartizione di poteri e risorse tra Roma Capitale e i suoi 15 Municipi) e della legge Del Rio sulle aree metropolitane è emerso un modello di governance di Roma peculiare.

Parte delle disposizioni – e delle relative risorse economiche – per l’esercizio del ruolo di Capitale sono state posticipate nel tempo e diluite nella portata; un ruolo non di spicco è stato implementato per l’area metropolitana, alla stessa stregua degli altri grandi Comuni, diluendo nei fatti la specificità della Capitale.

Questa complessa condizione di norme per la Capitale si va a collocare, in termini di spazio urbano, su una città particolarmente estesa (1.287 kmq), con una popolazione di oltre 2,8 milioni di abitanti (per un termine di paragone: la popolazione del secondo Comune italiano, Milano, è di 1,4 milioni di abitanti).

Un complesso non pienamente compiuto di norme per lo Statuto della Capitale si cala quindi in una situazione urbana specifica, che richiederebbe a sua volta interventi mirati per la gestione di servizi quali trasporti e viabilità, gestione del ciclo dei rifiuti, edilizia residenziale pubblica, sociale, sviluppo economico e assetto urbano.

Molti aspetti della normativa nazionale, non ultimo il tardivo e parziale trasferimento di risorse economiche ad hoc per adempiere alle indicazioni volute dalla norma del 2009 e dal relativo statuto, hanno reso ancora più complesso – anziché facilitare – il percorso di trasformazione in una Capitale moderna e adeguata alle finalità istituzionali di tutto il sistema paese.

2. Il decentramento verso il basso: la dimensione dei Municipi

Il sistema di governance di Roma Capitale disegnato nel 2013 prevede un’attribuzione di poteri e competenze esclusivi della dimensione capitale e di una serie di attività ad elevato decentramento amministrativo, affidate ai 15 Municipi, intesi anche come circoscrizioni di partecipazione, consultazione e gestione di servizi, oltre che come ambito di esercizio delle funzioni delegate da Roma Capitale.

Nell’ottica del decentramento amministrativo, ovvero di portare i servizi al massimo livello di prossimità rispetto alle esigenze di imprese, cittadini, amministrazioni, i Municipi gestiscono i seguenti servizi: demografici; sociali; scolastici ed educativi; culturali, sportivi e ricreativi; di manutenzione urbana, gestione del patrimonio, disciplina dell’edilizia privata di interesse locale; di manutenzione delle aree verdi, con esclusione delle aree archeologiche, dei parchi e delle ville storiche; di polizia urbana nelle forme e modalità stabilite dal Regolamento del Corpo di Polizia Locale di Roma Capitale.

Una serie di compiti piuttosto ampia, cui si accompagna il trasferimento di risorse economiche dalla dimensione capitale a quella municipale ma che appare, soprattutto dove la delega delle funzioni non sia totale, un modello incompiuto di decentramento, provocando spesso competenze raddoppiate e frequenti ritardi nella capacità di fornire risposte puntuali.

In un’ottica di sussidiarietà verticale e orizzontale, i Municipi, ognuno dei quali è grande, per territorio e abitanti, come una grande città italiana (tra i 130 mila dell’Ottavo Municipio e i 300 mila del Settimo Municipio), appaiono la sede amministrativa più indicata, in termini di prossimità rispetto ai fabbisogni territoriali, per l’erogazione di servizi e la gestione di attività spazialmente delineate.

Avrebbe senso liberare ulteriormente il decentramento amministrativo da Roma Capitale verso i Municipi lasciando al Campidoglio il coordinamento e il controllo dell’azione delle istituzioni municipali nella rispettiva attività gestionale e organizzativa sul territorio.

3. Il coordinamento verso l’alto: la dimensione della Città Metropolitana

In un’ottica di trasferimento delle competenze verso un’area più ampia, in grado di rendere conto della complessità dei flussi antropici, economici, ambientali, Roma Capitale individua nella Città Metropolitana la sede istituzionale più adatta per l’esercizio coordinato, con la Regione e con gli organi dello Stato, delle articolate funzioni territoriali inerenti all’attività economica, ai servizi essenziali, alla tutela dell’ambiente e alle relazioni sociali e culturali.

In particolare, la Città Metropolitana di Roma, coincidente con il territorio della ex Provincia, svolge le finalità istituzionali di curare lo sviluppo strategico del territorio metropolitano e promuovere la gestione integrata dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di comunicazione di interesse della città metropolitana.

Immaginare la mobilità più idonea per il presente e il futuro del territorio, gestire le reti di connessione tra Roma, le sue ferrovie locali, il sistema di porti e aeroporti, il piano della mobilità sono competenze cruciali non solo e non tanto per le comunità urbane più piccole dell’area metropolitana, ma per la Capitale stessa, in ragione della configurazione Roma-centrica e dimensionale stessa della città eterna.

Così, la devoluzione verso un livello ulteriore rispetto alla città non deve essere letta, nel caso della governance di Roma, come una sottrazione di competenze urbane, ma come un’occasione di ripensamento su vasta scala e di valorizzazione integrata delle funzioni di attrazione e connessione della Capitale con il territorio esterno in cui essa è situata.

Anche in questo caso, il coordinamento della governance di tali ambiti verso l’alto, dalla Capitale all’area vasta, insieme alla Regione, appare spesso frenato e frantumato nella sua portata strategica e trasformativa, come emerge dalle difficoltà nell’adozione dei piani strategici per la mobilità sostenibile, nella gestione dei bandi per infrastrutture pubbliche di sviluppo (come ad esempio il wifi o i sensori, o altre applicazioni abilitanti necessarie in un’ottica di “smart area”).

A Roma Capitale, ancora più che altrove, valorizzare le competenze della città metropolitana, efficientando il coordinamento e l’integrazione, si pone come la migliore soluzione per liberare il sistema capitolino da incombenze e compiti che possono essere gestiti meglio in una diversa sede dimensionale, consentendo una più centrata gestione delle politiche proprie del governo urbano.

Per migliorare la governance di Roma

sistema di governance roma

Verso il basso e verso l’alto, per fare realmente la Capitale

Una possibile risposta ai problemi di governance di Roma Capitale è distribuire meglio i poteri, dando più spazio a municipi e città metropolitana.

Decentrare e devolvere funzioni, quindi, per gestire in modo convergente le esigenze di prossimità al territorio, con lo strumento del decentramento municipale, e di ottimizzazione di rete sovra-urbana, con un ruolo più attivo affidato alla Città Metropolitana, è necessario per emancipare Roma Capitale nel perseguimento dei propri obiettivi istituzionali e strategici.

Con un Campidoglio “liberato” dalla gestione di una serie di attività che i Municipi potrebbero svolgere localmente e affrancato dalle incombenze dei flussi e delle reti di dimensione sovra-urbana, in affidamento alla Città Metropolitana, Roma potrebbe assumere in pieno, e con prospettiva, i compiti e le incombenze che una Capitale, con la storia e il patrimonio artistico e culturale e con un sistema istituzionale complesso come quello italiano, richiedono.

Così, prima di pensare alla “politica politicante” dei partiti, dei leader politici e dei candidati a Sindaco, sarebbe meglio assumere la prospettiva organizzativa e gestionale (dei poteri, delle funzioni, delle risorse e dell’assetto del territorio), concentrandosi su decentramento e devoluzione quali strumenti necessari per ripensare alle attività urbane gestite da Roma.

Il contesto di ripensamento post-pandemico del ruolo delle città, della reinterpretazione degli orientamenti delle comunità che le vivono, di ricostruzione di modelli urbani più atti e rispondenti alle complesse sfide del futuro, si qualifica come il momento migliore per partire dall’innovazione di ruolo di Roma.

Partendo da una diversa governance urbana è possibile immaginare Roma Capitale come un hub istituzionale declinato per sfere di prossimità; ma è anche possibile ripartire da una diversa visione del futuro della città, nel turismo, nell’ambiente produttivo e creativo, nel rapporto con enti e amministrazioni che qui hanno stabilito la sede, come cuore del confronto tra religioni, come centro per l’attrazione di un diverso modello di sviluppo economico, sociale e urbano.

Tutte visioni strategiche per lo sviluppo futuro di una nuova dimensione urbana e necessarie per la rinascita della città, su cui il Campidoglio potrebbe concentrare risorse ed energie, mentre Municipi e Città Metropolitana assumono funzioni amministrative adeguate alle rispettive dimensioni e competenze. Un patrimonio prezioso, che sarebbe bene predisporre prima dell’avvio del dibattito politico relativo alle prossime elezioni amministrative romane.

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Maria Cristina Antonucci

È ricercatrice in Scienze Sociali al Consiglio Nazionale delle Ricerche e insegna Comunicazione politica presso Sapienza Università di Roma. I suoi interessi di ricerca riguardano advocacy, lobbying, terzo settore, questioni di genere e nuovi formati di partecipazione.
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